代理结构与制度执行： 以台湾土地使用分区制度执行为例 - 国立政治大学.pdf

‧公共行政學報‧ 第十一期 民 93年6月 頁 77-107 國立政治大學公共行政學系 代理結構與制度執行： 以台灣土地使用分區制度執行為例 * 林森田、洪維廷 《摘要》 制度在建立之後必須予以執行 ，否則制度的建立就不具實質意 義，而制度的執行往往涉及不同層級政府與選民間的多重代理關係 ， 且必須耗費相當的資源與成本。既有土地使用分區制度之文獻，認為 土地使用分區制度的執行，是地方選民與地方政府互動的單一代理執 行關係之結果，而忽略了中央政府（或上級政府）的角色；亦有不 分 中央或地方政府，而以政府一語帶過者，似乎意謂著於土地使用分區 制度之執行時，中央政府與地方政府係同一決策主體或一致的目的 ， 且不存在訊息不對稱的問題，此一觀點與實際的制度執行有出入，其 分析所得的結果難免有偏差或分歧。因此本文基於代理理論，以共同 代理之觀點，提供探討政府執行制度的 一個分析架構，且應用此架 構，分析土地使用分區制度之共同代理執行機制，並透過實證案例說 明政治上的共同代理關係，如何影響地方政府對土地使用分區制度 之 執行，尤其是裁量權的行使對國土發展與地方自主間之關係，亦提供 分析制度或政策執行的不同參考點。 投稿日期：九十三年二月十九日；接受刊登日期：九十三年四月十三日。 * 作者林森田為國立政治大學地政學系教授；洪維廷為萬能科技大學企業管理學系助理教 授。 ‧77 ‧ ‧公共行政學報‧ 第十一期 民 93年6月 關鍵詞[ ] ：制度執行、土地使用分區制度、不完全訊息、共同代理、 裁量權 ‧78 ‧ 代理結構與制度執行：以台灣土地使用分區制度執行為例 壹、前言 制度是社會中自然演化或人為制定的限制，用以穩定個人之間的交換過程，以 減少其間所產生的不確定性。傳統新古典經濟學於探討經濟問題時，往往較少涉及 制度的分析（North, 1981: 5 ），而傳統公共政策學者亦認為政策制定完成，即無執 行的問題，因 此政策執行被視為是黑箱過程（black box ）（李允傑、丘昌泰， 2003 ：8 ）或形成迷失的聯結（missing link ）（Hargrove, 1975 ）。上述兩個觀點， 隱含著制度或政策會自我執行（self-enforcing ）或不需執行成本的假設。然事實 上 ，根據新制度論（new institutionalism ）的觀點1 ，制度執行的過程，執行者必須 負擔制度執行監督之交易成本（transaction costs ），且執行機制對於制度能否被執 行，亦相當重要（North, 1990: 6 ；Furubotn and Richter, 1997: 6 ）。而制度的執行除 了涉及不同層級政府間的關係外，亦涉及到執行機關與標的團體間的互動，此即為 新制度論中經常論及的代理關係（agency relationship ），以往制度或公共政策執行 的文獻較少以共同代理的理念進行分析，此乃本文主要的研究動機之一。 本文的代理關係，指的是任何一種涉及非對稱訊息（asymmetric information ） 的交易，交易中擁有私人訊息的一方被稱為代理者（agent ），沒有私人訊息的另一 方被稱為委託者（principal ），而委託者通常將本身的一部份任務交給代理者去