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从国家最高利益出发考虑社保管理体系框架选择一、中国社保管理体制的取向：“自治型”还是“政府主导的共济型”？ 法制体系意义的社会保障，最早成型于欧洲（广为人知的是德国1883～1989年俾斯麦的社会保障法，而在英国则可追溯到1601年伊丽莎白的济贫法［Poor－law］）。在世界各国，社会保障的管理体制已发展变化出多样化的特征，十分简括地说，德国、希腊的“行业自治（行业工会管理），政府补助、监督”特征与美国、英国的“政府主导、统一管理”特征，可称为两大不同模式。中国在经历了近代落后沉沦的百年苦痛和1949年以来，特别是改革开放以来经济社会发展的奋起直追之后，社会保障体系也正在加速建立、健全，其管理体制模式的选择，应如何考虑？ 新近的一种意见，是主张我国应当主要借鉴德国“自治”模式，“劳资分类，政府（财政）担保，主管部门行政监管（财政则“保持距离”），社保自成系统，自我平衡，自我发展”――这里的关键点，是中国为什么应以“自治”型的“自成系统”为取向？上述意见的论据主要是：（1）德国为社保“创始国”，最有“发言权”；（2）德国的社保100多年走得相当平稳；（3）这符合我国国情；（4）这符合社保制度的本质。然而，上述四点论证并不具备最低标准的严谨性。第一，德国是创始者，并非就能天然地成为社保体系管理模式的“定于一尊”者，否则还有什么英、美模式和其他模式生长的空间和多样化发展的必要性呢？第二，事实上德国近几十年的社保走得并不平稳，其自治型社保体系的“自我平衡”，在养老这个最主要、最具代表性的领域早已不能实现，不得不由联邦政府提供财政补助来弥补亏空，这种补助在1996年已高达812亿马克，占联邦支出的17.82%，成为联邦政府最大项的社会福利开支。也就是说，“自我平衡”在德国早已难以为继，“自我平衡”被打破后的“自治”，也在很大程度上只具有形式意义了（德国已有人建议改行一种统一的、由税收筹资的基本养老金制度）。第三，“自治”恰恰不符合中国国情。德国社保制度的源头，可追溯到那里中世纪矿工们自己组织的“集体金库”，并深受19世纪社会主义思潮推动的工人运动的影响，因而比较强调行业牵头的“自治”性，而中国恰恰没有这样的国情和传统。第四，要说社保制度的本质，是其“互济”、“共济”的功能，即成为市场经济“减震器”和“安全网”的公共产品属性，这才成为超越微观主体眼界、也超越一般行业眼界的“社会性”保障，因而美、英式的“政府主导、统一管理”模式，倒是更在形式上与这一本质贴近。德国出于历史上的遗留因素和一些不得已的原因采取“行业自治”的管理体制，其实倒更容易引起“社保制度的碎片化（分割化）”弊端而与其本质发生背离，德国联邦政府以财政资金超越自治“自我平衡”的介入，可理解为对这种背离的一种社会性矫正。 作了上述这种分析，我们已可以（从“驳论”角度）得出中国不应走“自治”取向之路，而应走政府主导“共济型”取向的社保管理体制之路的认识。然而，对此还有必要（主要从“立论”角度）指出如下两点： 第一，中国是世界上最大的二元经济和单一制国家，二元经济弥合过程，必然产生主要来自乡村的、巨量累积至以数亿计的社会保障对象，而他们毫无“行业自治”的传统；同时，单一制国家又相对有利于推行最终覆盖全体国民、实行全社会统筹的社会保障，以求低社会成本地与人力资本（劳动力）在统一市场中的“无壁垒流动”相配套，因而在管理体制上也必然倾向于政府主导的“共济型”。 第二，中国是坚持社会主义市场经济道路的大国，社会主义与中国特色的结合，也内在地要求贴近基本社会保障管理体制的“政府主导、统一管理”模式。当然，由于起点低和多种制约因素，基本社保的覆盖面在中国只能渐进扩大，基本社保的标准在相当长的历史时期内也只可能是有节制的较低水平，但这些并不能否定在我国以政府主导型体制为取向的必要性，相反，我们在我国黄金发展期与矛盾凸显期的交织状态中，已经可以清楚地观察到：在中国只有选择政府主导的“共济型”社保体制，才可能保证无动乱地完成其低标准渐进覆盖过程，服务于建设全面小康社会与和谐社会的目标；如走“自治”取向之路，却很有可能在城镇化、工业化进程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素，乃至某些触及政治层面的不良因素。在中国，社会保障从政治角度来看甚至可以说：“共济”为主则安，“自治”为主则乱。 二、中国基本社保资金的管理形式取向：机构的“单独预算”，还是公共财政框架下的复式预算？ 政府必须介入的基本社会保障，不论是采取基金积累制、现收现付制还是两者结合的“部分积累制”，在我国已遇到了一个资金管理形式问题上的重要选择（这一选择也直接影响社保制度体系的规范性、稳定性和可持续性），即是应取向于管理机构负责的“单独预算”，还是取向于公共财政框架下的复式预算？