保增长目标下地方筹资机制探析.doc

保增长目标下地方筹资机制探析摘要:在金融危机的背景下,我国政府及时出台了总额4万亿元的经济刺激计划,以期实现“保增长、扩内需、调结构”的战略目标。关于在此保增长的“一揽子计划”中,如何解决资金来源问题倍受关注,国家发改委于2009年5月下旬正式作出了详细的解释。本文从地方筹资角度探讨了保增长目标下筹资的渠道和方式,并分别就制约机制和激励机制提出了一系列可行的措施。 关键词:增长目标;地方筹资机制;制约机制;激励机制 中图分类号:F812.0 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)02-0079-04 一、引言 在金融危机的背景下,我国政府及时出台了总额4万亿元的经济刺激计划,以期实现“保增长、扩内需、调结构”的战略目标。国务院新闻办在新计划公布后召开的一次新闻发布会上就明确,至2010年底,中央将通过1.18万亿元的投资,带动社会投资约4万亿元的规模。2009年3月“两会”上的国民经济和社会发展计划草案报告文末《关于对4万亿元投资的说明》解释,从2008年四季度至2010年底,中央政府拟通过增加中央基建投资、中央政府性基金投资、中央政府其他公共投资和灾后重建投资等,安排1.18万亿元投资,加上地方配套和社会投资,形成4万亿元的投资规模。2009年5月下旬,国家发改委正式地详细解释了4万亿元新增投资计划的资金来源情况(见图1)。而我国应对金融危机远远不止4万亿投资计划,地方大规模的投资计划显然具有必要性和合理性。 通过投资促进经济增长一直是我国经济建设的理论基础。事实上,地方政府之间的投资竞争是我国改革开放后取得经济快速增长的一个重要原因。在金融风暴背景下,从2008年底中央投资计划所需要地方配套的资金及地方报出的18万亿计划看,保增长的关键在于保投资,而保投资的关键在于切实解决投资所需要的资金筹措与落实。如此庞大的投资计划,如何解决资金来源问题倍受关注,地方政府在保增长目标下只有确保地方融资到位,才能落实全国保增长战略。因此如何充分、合理地理顺和拓展资金的筹措渠道,统筹安排各投资项目的筹资方式,同时地方政府怎样顺应市场化进程需要、把握产业结构调整契机来提供多方位融资支持,这是实现地方经济乃至全国经济迅速走出金融危机阴影并实现持续健康、快速增长的根本保障。 二、保增长目标下地方筹资的渠道和方式 (一)地方政府筹资 地方政府筹资一直占地方政府主导投资的重要地位。其主要包括一般预算、减税、中央代发地方债、中央专项补助、“土地财政”五种筹资方式。 首先是一般预算财政资金,其是筹集财政刺激计划资金的主力。近几年来,地方政府财政得到大幅增长,全国地方财政收入从2000年的6989.17亿元增加至2008年的37105亿元,而地方政府财政在资金来源方面相对中央财政收入而言所占比重是逐步减少的。2000年中央政府的财政收入占52.2%,地方政府的财政收入是47.8%;而2008年中央政府的财政收入占54.1%,地方政府的财政收入占45.9%。目前各地政府财政收入由于金融危机导致经济不景气而难展前几年的迅猛增长态势,收入规模将有所收敛。 其次是减税,这是一种政府的间接投资方式,通过结构性减税,政府能够引导社会资金向某些行业和领域转移,有利于经济结构调整和技术更新。如全面实行增值税由生产型向消费型的转变、努力实施出口退税政策、提高营业税起征点、取消和停止行政事业性收费等方法都是政府为地方企业减轻负担的重要举措。但这种政策的规划制定权属于中央,地方没有自由度。 第三是地方债,《预算法》第二十八条中“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”一直被认为是地方债被限制的原因,但从另一个角度看,也是地方债发行的法律依据。随着《2009年地方政府债券预算管理办法》下发,中央代发地方政府债券,为地方政府筹资用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目开辟了新途径。地方政府在积极争取地方债券的发行份额时应考虑未来税收偿债能力。 第四是争取中央专项补助。该补助不包括在财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途,增拨给地方财政部门的专项预算资金。该资金近年来的投入领域包括城市建设、教育、医疗卫生、社会保障生态环境和新农村建设等。在金融危机背景下,中央专项补助侧重于重大基础设施和国有大型企业。该渠道下配套资金需求量比较大,所以各地方应以现有的项目为依托,以存量吸引增量,将现在的基础设施和大中型企业中对于区域经济发展具有重要意义、需要改扩建的项目进行筛选,尽力推介给国家有关部门,争取成为中央专项补助的资助项目。第五是“土地财政”,该项资金目前已逐渐成为地方政府的主要筹资手段,其规模在一些地方已与一般财政预算并驾齐驱甚至超