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地方保护主义环保执法问题浅析摘要：在环境保护过程中，地方保护主义一方面大大制约了中央环境保护文件的执行力，另一方面也是中国对于环境保护的重视程度不够、机构设置不合理、体制不完善的体现。环保面对的阻力来源于污染者的污染行为也来源于环境执法的执行力不够等问题。在本文中，笔者从环保的地方保护主义切入分析中国环境保护中的执法问题，并探寻其解决方案。本文集中从政治、法制的角度出发，因而未能在非政府的能动性上多做论述。 关键词：地方保护 环境执法 比较分析 一、环境保护中的地方保护主义现状与问题 （一）环境保护中的地方保护主义现状 地方保护主义是一种地方本位主义，它支配地方政府为达到保护地方的经济利益、政治利益的初衷，对本地区内企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或提供服务参与市场公平竞争，提供各种保护地方利益的政策措施与思想意识的保护性行为。 在各地方环境保护部门的环境政策实施过程中，由于地方政府与当地支柱产业的利益相关性较大，地方政府在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和地方利益而损害长远利益和全局利益。对于企业的污染排污行为进行信息上的包庇隐瞒和处罚上的保护，以求得地方政府经济绩效考核上的佳绩以及为当地政府本身经济效益带来的福利。对于环境保护这个在中国本就处于起步发展阶段的长远事业，如此“上有政策，下有对策”对于环境保护的进一步深度和广度上的推行造成了很大的阻力。 （二）成因与分析 环境认识不全。地方政府的官员对于环境保护的重要性认识不到位，对于环境污染与环境破坏导致的后果没有深刻的体会。由于环境污染的后果通常是长期的隐形的，因而其为人所注意与重视时往往已经到了难以挽回的地步，成规模地爆发出来，如太湖绿藻爆发、松花江水污染事件等对于环境和人体的危害其补救成本都很高，而此时的代价正是由于之前对于环境保护的忽视。 绩效考核体系不科学。目前我国仍采用以经济发展程度为衡量依据的政绩绩效考核体系，对于环保发展、人民幸福感这些看似难以计量但实质上非常重要的标准却缺失。一方面，环境保护及污染防治确实没有可参考的硬性计量方法，因为每个地方的发展方向不同，对于工业所占比例本就不高的地方，要求污染治理上的政绩着实不现实，而对于环境质量作为标准的考核又需要一定的检测与监督成本；另一方面，中国仍属于发展中国家，经济发展作为国家各产业的支持仍是一切发展的基础，因而环境保护为其让位也是由发展阶段决定的。但以上两点都无法掩盖中国目前政治绩效考核的不合理性。当前环境保护议题的提出是出于现实需要，在当前的环境背景下，环境保护对于发展中的中国更是最基本的必要条件。对于地方政府的要求不应止步于经济发展而应从最有力最直接的绩效考核上体现出环境这一要素对于中国发展的重要性。 环境执法的问题。在环境污染问题上，中国并不缺乏相关的法律体系，但针对各种环境污染问题，执法举措却鲜见。执法本是遏制环境污染的一大重拳，但连这一主要举措都无力，更是给地方政府留出了“保护主义”的空子。守法成本高、执法成本高、违法成本低使得污染者和地方政府都缺乏环境执法的动力。 由以上问题可看出环境保护下的地方保护主义主要还是来源于动力和手段上的缺失，两者共同铸成了地方政府的保护行为。目前各地地方政府的环保部门对于环境污染破坏没有切实的执法权力，只有监督处罚警告以及交由相关司法部门的权限，对于一切环境污染破坏行为的主要法制裁决仍然由司法部门掌握。这本无非议，但即使是目前环保部门手中不多的权力也由于各种环境执法问题而受限，便使得各地方环保部门或者成为只能呼吁呐喊，而没有实权的空架子，或者成为与地方政府利益捆绑而靠污染行为以收益的附庸。因此，环保部门的环境执法问题是环境污染地方保护主义的问题的诸多问题中最为紧迫的问题。 二、中国环境执法问题 （一）法律法规问题 在环境执法的过程中，由于受法律法规和地方条例所限，环保部门对违规企业缺乏直接有效的管制手段。按照国家环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这一规定为地方政府控制环保部门的工作提供了法律上的依据。 环保部门长期用“宜粗不宜细”的指导原则立法，部分法律法规过于原则，缺乏具体的可操作性．可选择性过多，不便于执行。对主管机关或执行机关的具体职责、权限规定不明确，法定裁权幅度过大，对义务性条款没有相应的处理措施和法律责任的承担主体、追究主体。在环境执法中，环境行政执法权力和行政责任制尚未有效结合，环境执法职责、岗位、程序等还没有法规条例界定。例如：《环境保护法》中第十六条规定“地方人民政府对本地区环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但地方政府如不履行这一义务性条款应负什么责任，何人负责法律没有明确规定