我国燃油税制下一步改革思索.docVIP

我国燃油税制下一步改革思索这次成品油价税费改革是重要一步，但并没有最终到位。原因主要是燃油税的功能和征收机制还要进一步改革，价格机制也没有到位。这种阶段性和循序渐进式改革的做法是与现阶段我国经济社会实际相适应的。一方面，为了让价税改革能顺利推进，政府承诺不因加税而提高现阶段的零售价格，尽量不增加各方面的生产和生活成本；另一方面，这次改革重点是解决费改税，是有选择性的改革而不是追求全面改革和一步到位。从未来发展看，下一步改革需要注意五个方面的问题： 1. 进一步完善燃油税的功能。燃油税有多种功能，不同燃油税种可对应不同功能。为道路建设和维护而开征的燃油税，是用途特定、征收对象特定的燃油税种，应主要针对用路者或用车者征收。如果让非车或非路用者也承担这项税负，显然不公平。对调节消费、保护环境而开征的燃油税，是一般型的税种，凡用油者，不分是车用油还是生产用油等，都应承担这项税负。设置功能不同的燃油税种，更能体现燃油税的公平性，更宜为各方面所接受。用单一的燃油税种来全面体现燃油税节能减排、道路建设与维护、财政转移支付等多种功能虽也有国际经验，但需要建立更完善的税收分类优惠、财政转移支付和油品分类管理制度。 2. 条件成熟时可提高燃油税负水平。全球除极少数产油国以及美国因为有特殊石油安全保障能力和国内特殊的政治要求而对燃油征收较低的税负之外，多数国家和地区，都对燃油征收相对高的税负。我国具备对燃油征收较高税负的现实要求和压力，但考虑到国内发展不平衡、分类征收燃油税的制度和能力建设相对滞后、国家财政对燃油税依赖不大等因素，在开征燃油税的初期，可以实行相对较低的税负，但条件成熟后可逐步提高燃油税负。 3. 建立和完善燃油税制公平、有效运转的基础体制和机制。油品分类生产与管理、燃油税分类征收、财政转移支付和补贴三项基本制度，以及从生产到零售环节健全的税收征管体系，是燃油税制有效运转的基础条件。燃油税开征后，应建立对一些特定行业、特定群体的减免税制度和财政补贴（或扶持）制度。不同领域应用的油品在颜色、包装、供应点等方面应有严格的区分和市场监管，要保证不同的用油者用上不同的、特定的油品。要建立完善的油品税收征管和稽查体系，即通过税收征管能力的改进使燃油税真正发挥传递政策信号、引导合理消费有效防止燃油税收流失的作用。 4. 燃油税的征税环节应尽量向消费端转移。各国为保证燃油税收少流失，都倾向于在生产环节或批发环节征收燃油税，但这样做也有很大弊端，一是加重了生产者的负担，特别是会大量占用生产者的现金：二是不利于税收信号向消费者传递，不利于合理引导消费。在零售环节征收是体现燃油税收目的的最佳环节，但对税收征管能力要求很高。考虑到我国目前税收征管能力还不完善、在零售环节征收条件还不具备的情况，可考虑尽早在批发环节征收燃油税，这一方面可以缩短税收传递环节，更重要的是可借此促进税务机关尽快提升征管能力。在批发环节征收可能导致的税收流失问题也是可控的。 5. 开征燃油税后，应更加注重处理好价税变化带来的国家、石油公司、用油者（企业和消费者）三者之间的利益关系调整。油价较低时，各方利益容易和谐。而当油价攀高时，消费者往往会对政府开征高燃油税以及石油公司获取高额利润产生强烈反感，处理不好甚至会因此而影响政治和社会稳定。特别是实行油价管制的国家，高油价时消费者往往更不满意石油公司因垄断经营和通过价格转移成本而轻易获取高额利润。因此，应根据油价的变化，及时调整燃油税负水平，通过税收手段合理控制石油公司的利润水平，特殊情况下，也可考虑采取价格临时管制的做法。 （本文系国务院发展研究中心研究员、博士） 1