中国行政成本经验研究文献综述 - 首都经济贸易大学学报.pdf

学报 ２０１４年第２期　 中国行政成本经验研究文献综述 何　晴 （首都经济贸易大学　财税学院，北京　１０００７０） 摘　要：中国政府行政成本问题一直是公共财政与公共管理学者关注的领域，通过对近十年行政成 本经验研究文献的梳理，大致可以将研究视角概括为政府总体行政成本研究、行政成本省际差异研究和 具体政府级次行政成本研究三个层次，三个层次的经验研究均得到若干有益结论，但行政成本经验研究 仍存在若干问题，如数据口径不一致、对复杂现象的剖析不足、缺乏对部门行政成本的研究等。 关键词：行政成本；经验研究；文献综述； 中图分类号：Ｆ８１０４５　　文献标识码：Ａ　　文章编号：１００８－２７００（２０１４）０２－０１２３－０６ 一、行政成本的概念辨析与测量方式 政治学、经济学、管理学对行政成本概念的界定各有不同角度，但纵观行政成本经验研究文献，多 数文献还是从 “成本”概念的本质出发，即 “成本”是与实现某种目的有关的消耗。从这个本质出发， 将行政成本界定为政府组织为实现行政目标，履行行政职能，为社会提供公共产品的活动过程中投入的 人力、财力和物力资源［１－３］。基于这一界定，行政主体，即各级政府的行政职能和行政目标的特点势必会 影响行政成本的规模和演变特征。因此如果不考虑不同国家、不同时期或者不同级次的政府的行政职能 和目标的特点，而单纯以数值高低去评价或者比较行政成本的高低，是没有多大意义的。 行政成本概念界定了其实质，但并未解决成本的度量问题。如何度量行政成本是经验研究首先需要 解决的技术问题。对行政成本的度量方式不同，或者同一度量方式下采用不同口径，都直接影响经验研 究结论的可靠性和可比性。在经验研究中常用的三种度量行政成本的方式包括：行政机构的数量；政府 雇员或公务员人数占总人口 （或劳动人口）的比重 （即 “官民比”）；行政支出占财政支出或占ＧＤＰ的比 重。在这三项指标中，行政机构的数量所表达的信息非常有限，数量少并不意味着行政机构的消耗少。 中国改革开放以来历次政府机构改革，政府机构的数量一直在减少，但同时行政支出仍快速增长，这说 明单纯的行政机构数量很难测量行政成本的高低。官民比是一种常用的用来衡量政府规模的方式，但是， 官民比是否能够很好地衡量行政成本或者政府效率呢？毫无疑问，政府雇员的规模与行政支出中的人员 ［４］ 支出是高度相关的，但是，导致雇员数量变化的原因可能是多元的 。吉麦尔曾提到，人们在把政府雇 员数量的变化解释为公共部门的变化时必须十分谨慎，因为政府雇员数量的变化可能是由于工作效率的 收稿日期：２０１３－１２－０５ 基金项目：北京市教育委员会２０１４年科研计划资助项目 《省级行政成本治理研究》；２０１３年北京市优秀人才培养资助项目 《省级行政 成本现状、成因与治理：基于北京市的研究》 作者简介：何晴 （１９７８－　），女，首都经济贸易大学财税学院讲师，经济学博士，研究方向为财政管理，政府会计。 １２３ ［５］ 改进或者恶化、投入的替代或人员素质的变化引起的 。因此，政府雇员的规模只宜作为评价行政效率 ［４］ 的佐证型证据 。 相比部门数量和官民比，用行政支出来度量行政成本高低似乎是一个更好的选择，这也是国内绝大 多数行政成本经验研究的选择，数据的可获得性和口径一致性无疑也是研究者选择行政支出作为度量方 式的重要原因。根据中国现行教科书的定义，行政支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关和外事 ［６］ 机构行使职能所需的费用 。从统计口径上来看，在２００６年财政收支分类改革之前，行政支出项目主要 包括行政管理费 （狭义）、公检法司支出、武警、外交外事支出、外援支出，以及税务、统计和财政、审 计等部门的事业费等 （按照支出用途分类），也就是 《中国统计年鉴》中所统计的按功能性质分类的行政 管理