《反垄断法》实施下公用企业垄断行为监管.docVIP

《反垄断法》实施下公用企业垄断行为监管摘 要：我国《反垄断法》以禁止“经营者滥用市场支配地位”之规定将公用企业垄断行为纳入其规制范围。然而基于经济缘由的分析，我国公用企业具有区别于其他占有市场支配地位的经营者的特殊性。因而，必须从反垄断法规制的角度出发，在法律适用、监管机构等方面予以特殊考虑，并从具体操作层面出发，采用有针对性的对策，确保“纸面上的法律”落实到实践中去，使公用企业垄断行为得到有效遏制。 关键词：公用企业；垄断；反垄断法 中图分类号：DF414文献标识码：A?? 我国《反不正当竞争法》第6条以“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”的规定，明文禁止公用企业滥用垄断优势。《反垄断法》虽无“公用企业”这一提法，但“总则”第6条“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争”的规定和以“滥用市场支配地位”为题的第3章，实质上将公用企业作为具有市场支配地位经营者而进行规制。《反垄断法》第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”作此种规定是在我国垄断行业开放竞争严重不足的情况下的特殊考量，不应理解为这些行业被纳入反垄断适用除外之列，因为该条第2款明文规定上述行业的经营者“不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”。因而，公用企业处在上述行业之中受反垄断法规制应毋庸置疑。笔者认为，对公用企业垄断行为的规制还应作适当的特殊考虑和制度设计。? 一、我国公用企业的特殊性 由于所有制结构、产权制度和经济体制转轨等原因，我国公用企业既具有国际上公用企业的一般特点，也有自身的特殊性，而其他具有市场支配地位经营者并不具有此种特殊性。? （一）公用企业依托网络等基础设施而存在，实际由自然垄断、行政垄断与经济垄断三者交织而形成。公用企业是通过网络或者其他关键设施（基础设施）提供公共服务的水、电、气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者，网络等基础设施使其具有自然垄断属性。但并非公用企业一定属于自然垄断。实际上，公用企业基于自然垄断、公共利益、国家经济安全、行政垄断等多种合理或不合理的理由而设立。与此同时，由于技术进步和需求增加，一些原属自然垄断的环节逐步丧失自然垄断属性。通常认为，只有网络环节属于自然垄断，而非网络环节不再属于自然垄断。就中国现实而言，相当一部分公用企业借行政垄断而不当维持并滥用其垄断地位。与此同时，在开放竞争领域，也客观存在公用企业通过合法竞争获得垄断地位的情形。所以，公用企业在竞争中的优势地位可能源于自然垄断、行政垄断和经济垄断等多方面原因。? （二）公用企业的营运目标是实现社会利益，实际关系政府、经营者、消费者多方的利益。从应然的角度来说，公用企业中“公用”二字表明其强烈的公益性，必须实现社会利益，即公用企业的服务对象是全体社会公众；服务内容涉及所有社会成员的共同需要；服务目的是实现公众的共同利益。但其背后存在深层次的利益关系。首先，公用企业属国有企业或者国有股份占主导，国有资产的保值增值与财政税收使其与政府利益关系密切。其次，长期的行政垄断与体制弊端交相辉映，与利益集团千丝万缕，与地方保护以及部门利益盘根错节。再次，公用企业也影响其交易对象的盈利状况，常阻扰潜在竞争者的进入。第四，消费者福利直接取决于公用企业的服务质量和价格。但在多方利益的博弈之下，公用企业自身利益常处于主导地位。政府虽然有监管权力，但受制于信息不对称、权力寻租，以及在一定程度上与公用企业获取垄断利润利益的一致性，常面临“政府失灵”的困境，如价格管制的失败。消费者、公用企业的交易对象、潜在竞争者则因数量众多，难以形成集体行动，影响力反而相当有限。? （三）公用企业提供准公共产品，广泛影响宏观经济结构和社会民生。公用企业存续的基础在于向社会提供准公共产品和服务。在行业监管难以到位和竞争机制缺失的情况下，加之其产品和服务的稀缺性，公用企业常滥用其垄断地位获取超额垄断利润。2007年中国企业500强的前10位全部为垄断性企业，其中有6家是公用企业，中石化、中石油、国家电网分列一、二、三位。经济学家一般相信，公用企业的高额垄断利润常转化为其他行业经营者的成本。同时，公用企业对宏观经济结构有重大影响。通常而言，宏观经济政策包括四大目标：充分就业、价格稳定、经济增长和国际收支平衡。无论竞争环节，抑或网络环节，于可竞争之处人为设置不必要的准入限制，必然减少市场内竞争者的数量，进而减少市场就业岗位。基于对高额垄断利润的追求，在位公用企业倾向于减少产品的供给数量。如此双重原因导致垄断行业内就业机会的减少。在缺乏竞争的环境下，采用成本加利润的