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基层环境执法的悖逆与妥协 　　摘 要：环境保护作为近年来甚至未来数十年内的社会热点问题，其迫切性在党的十八大中得到了高度肯定。环境保护的生命力源于环境执法的有效性，然而目前基层环境执法的三大悖论即执法资源与企业数量的矛盾、处罚权限与守法成本的矛盾、联动机制与运动执法的矛盾极大地阻碍了我国环保事业的发展。以环保工作走在全国前列的浙江台州为模型，建立企业分类监管模式、推进大部门体制变革、适当强化强制执行权为未来基层环境执法制度的破冰方案。 　　关键词：基层环境执法；三大悖论；建议 　　中图分类号：D927 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0110-02 　　一、基层环境执法现状 　　环境保护的生命力源于基层环境执法的有效性。而由于历史和现实的原因，目前基层环境执法存在有法难依、执法不严、违法不究等诸多问题，这极大地阻碍了我国环保事业的发展。面对环境违法行为“打而不绝”的现象，浙江省台州市首开全省先河，建立了由纪检、公安、法院等7部门参与的环境执法联动协作机制，在全省范围内掀起了一派基层环境执法的新景象。数据显示，2012年，台州全市环保行政部门出动环境执法人员14 460人次，完成监察4 860家次，共关停违法排污企业632家，实施行政处罚408家，刑事拘留2人，行政拘留73人。2013年上半年，全市环保行政部门出动环境执法人员25 610人次，完成监察9 602家次，共关停违法排污企业265家，实施行政处罚290家，刑事拘留4人，行政拘留78人。2012年，公众对生态环保满意度为62.5%，2013年上半年达到64.35%。环境执法效果显著，但实践中仍存在诸多问题。 　　二、环境执法三大悖论 　　国内许多学者将环境执法的困境归咎于人民环保意识淡薄、人事财政受制、处罚强制力不够、环境部门垂直体系未能建立等因素。然而这些因素在短时间内几乎是无法改变的，目前基层环境执法瓶颈性问题实为以下三大矛盾。 　　（一）执法资源与企业数量的矛盾 　　在执法第一线，工作人员压力非常之大。台州属于典型的发展中沿海城市，在全市一万多家企业中，超过60%属于小微企业，大部分为规模较小的个体工商户、小作坊等个体经济。然而目前台州市环保机关正式编制的环境监督人员仅为132人，即便加上临时工也不到三百个，这其中还掺杂许多不做事的领导亲属与热情高技术不足的军转人员。因此面对大型企业，执法部门还较好处理，而面对个体经济户却往往力不从心。一家企业标准流程下来检查至少需要2个小时，这样算下来，执法压力堪比法院。 　　（二）处罚权限与守法成本的矛盾 　　我国现有24部环境与资源保护法律、50项行政法规，但普遍存在着规定软、权力小、手段弱等问题。目前基层环境执法部门对污染企业的监管有以下两条途径：行政处罚，如责令企业停止生产、罚款等八种处罚手段。行政命令，如责令停止生产或者使用、责令限期治理等。而这两条途经对于严峻的监管形势来说不够有力。若须关闭污染企业，执法部门需经过“限期治理―逾期不过关―提请当地人民给予关闭的行政命令”这一程序。若企业逾期不交罚款，只有在相对人超过15天未起诉，超过60日未申请复议，又不履行处罚决定的，环保部门才可申请人民法院强制执行。对于一个严重超标的排污企业来说，如果在60天以后才可对其施以强制措施，已无任何意义可言。因此当下环境执法部门只能依靠停水、停电这样的变相处罚来弥补“手段软”的问题，这显然是缺乏处罚手段所形成的倒逼机制。 　　（三）联动机制与运动执法的矛盾 　　目前，在台州环境执法制度创新中盛行着联合执法模式，即纪检、监察、检察、公安、法院、工商、环保等7部门环境执法联动协作机制。据统计，2013年度台州全市共出动执法人员19 350人次，检查企业6 600家次，依法取缔、关闭企业949家，处罚环境违法企业548家，罚款金额2 642万元，88人被移送司法机关行政拘留，征收排污费5 300余万元。 　　这新制度看似卓有成效，却被台州9个环保执法部门中的5个形容为“创新不足，运动有余”。其成效往往来自于突击执法、运动执法，其长效性根本无法保障，而在台州，此类运动式执法在2010年和2011年刚刚出台时效果显著，却在2012、2013年逐步下滑，可见长效性机制的缺失将极大地削弱联动执法的效果。 　　三、妥协中求索环境执法之进路 　　前文已提到，目前我国众多学者认为提升民众环保意识、增加环保体系人员编制、建立环保部门垂直体系、增强处罚强制力乃突破环境执法瓶颈的有效方法。但我们应该看到在目前的环保体制之下这是几乎不可能实现的。改革绝非一蹴而就，相反，缓和矛盾、循序渐进，在缺乏可能性的建议与急迫的现实之间找到一条不会过多影响经济发展的改革之路，才为基层环境执法未来十数年之发展方向。