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关于建设用地使用权分层出让思索摘 要:伴随着经济的发展,一系列的社会问题产生,从其与土地的联系方面来看,由于土地本身的稀缺性和不可再生性,如何将土地的空间利用概念得以扩展是目前避免空间浪费的一大改革与创新。建设用地的分层出让体现了这一理念。 关键词:空间权;建设用地使用权;分层出让 中图分类号:D651.1 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2009)020(c)-0183-01 随着经济发展速度的加快,城市人口的增加,住房的紧张,交通的拥挤,环境污染的严重,“空间不足”和“空间浪费”的问题日益凸现,怎样合理利用空间成了我们必须正视的问题。土地资源本身具有稀缺性和不可再生性,土地供给又日趋紧张,拓展土地利用空间,将土地利用由平面趋向立体化的必要显得很有必要。而建设用地分层出让在这些意义上是土地管理的一大创新。 一、 解构空间权和建设用地使用权的分层出让 空间权之所以可能成为一种权利,是因为“虽然空间不是有形物,它难以被实际性的控制或占有,但它仍然可以作为物权的客体而存在,这是因为它是客观存在的资源,可以为人类所支配和控制,并能够满足人类的需要。[1]物权法为我国的空间权做了界定,即在土地的地上或者地下分别设定的建设用地使用权。空间权是从土地权利中分离出来的以特定空间为客体的新型物权。建设用地使用权分层出让,是指将国有建设用地使用权,立体分割成多个不同高度且不相重叠的建设用地使用权,再分别进行出让的一种行为。而分层出让的前提,是将土地看作一个空间,享有“空间权”,而不是看作一个平面。也就是说,将土地在一定高度予以水平性分割,规定其上下范围,然后以该一定范围为客体所确定的不动产权。 二、 关于空间权的立法 2007年10月1日实施的《物权法》引进了“空间权”这种现代物权法新发展出来的物权制度,将国土资源管理,特别是土地管理,带入了一个新的时代。《中华人民共和国物权法》第136条载明:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权”。根据法律规定,在分层出让建设用地使用权时,不同层次的权利人是按照同样的规定取得土地使用权的,在法律上他们的权利和义务是相同的。承担相同的权利和义务,只不过其所占用的空间范围有所区别。[2] 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第2条也作出了相应的规定:“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的,适用本规定”。2008年1月3日,国务院下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号),明确提出鼓励开发利用地上地下空间,同时提出要健全节约集约用地长效机制,加强节约集约用地的监管、考核制度,并要求国土资源部要会同有关部门,依照《中华人民共和国物权法》的有关规定,抓紧研究制订土地空间权力设定和登记的具体办法。物权法明确土地产权可分层设立,为节约集约利用土地的政策开辟了道路,也提供了法律依据。 三、建设用地使用权分层出让的意义 (一)提高土地利用效率,缓解土地供给的紧张。日益紧张的土地资源已经使对土地上下空间的立体利用成了一个世界性的趋势,现在我国许多城市已形成了地铁、地下商场、地下停车场、地下人行道,以及大量新埋设的公共管线组成的庞大地下空间。这在很大程度上缓解了城市土地供给的紧张,疏散了城市的拥挤。使得空间资源得到了很好的利用,减少了资源的浪费。 (二)垂范了法规政策,提升了物权法的位阶。空间地上权的出现,是对传统物权客体理论、一物一权主义、物权法定主义等的强烈挑战。但是,通过社会观念的确认和法律技术的有效运作,以及学者们学理上的扩张解释,空间地上权并不违背物权客体理论,也不与一物一权主义与物权法定主义相矛盾。这既解决了空间地上权与传统物权理论的融合问题,也使传统物权理论在现代生活面前获得了新生。[3]青岛市崂山等地区成功分层出让建设用地的使用权为物权法与节约集约利用土地相结合提供了现实经验。[4] (三)缓解交通压力,促进区域经济发展。以南京市的新街口为例,流行的地下通道,地铁线,天桥,不仅仅在很大程度上缓解了交通的拥挤,还疏通了人流,节约大众的时间成本。作为南京市的商业中心,它在集购物、美食、休闲、娱乐、商务等功能的同时更向我们展示了南京市的区域经济。 (四)适度减慢土地开发的节奏。土地开发节奏的控制对于政府而言一直比较困难,集体建设用地使用权的分层出让,更有利于资金的筹集,保护存量土地,使得土地节约集约的理念得以体现。土地开发节奏的控制有利于地区产业结构的合理调整,开发节奏过快很有可能导致短时期内产业结构的不协调发展。 四、建设用地分层出让的问题 由于建设用地的使用权