国企巨额留利亟需新变革.docVIP

国企巨额留利亟需新变革长期以来,国有企业改革一直是中国整个经济体制改革的中心环节。随着改革深入进行,国有企业实现了从政府行政机关附属物向市场主体的转变,国有经济活力和竞争力明显提升,布局和结构不断优化。在国民经济中发挥主导作用的同时,近些年国有企业运营业绩不断提升,企业收入迅猛增长。 财务指标体现的国有企业运行质量和经营效益的提升中,其实也有一些不合理因素。最突出的是,国有企业自1994年以来,长期把税后利润留归已用,不上缴或少上缴国有资产收益。此外,最具实力的国有企业集中在中央企业,其中又以垄断型企业为主,企业高速成长乃至于高利润背后,带有与改革尚不到位相关的过度垄断成分。 在存在非市场化不合理因素的情况下,国有企业收入连年大幅增长带来国民收入分配格局中企业部门收入份额的上涨趋势,这种上涨的一部分与尚未消除的过度垄断因素、资产收益上交制度缺位因素相关,扭曲了各要素市场供给价格和收入分配合理化框架,也导致对政府部门、住户部门(居民)收入的挤占。 现行国家与国有企业分配关系基本框架是1994年财税制改革奠定的。为了平衡利益关系和缓解那一阶段国企的普遍困难局面,当时在推动所得税改革、取消执行各类包税政策时,配套了对国有企业的过渡性让利措施,暂时下放作为国有资产所有者对于企业利润的分配权利,把国有资本收益全部留归企业。 国有企业税后利润全留的做法一直延续下来,但2007年后,实行中央层级的国有资本经营预算制度,使之有所改变。国有资本经营预算是新的历史阶段推动国家与国有企业利益分配关系规范化、合理化的重要途径,体现了相当制度建设的进步。但是,实施以来,仍有两个突出问题: 一是对于国有资本收益的收缴力度过小。2009年,中央企业(包括中央管理企业和部门所属企业)利润高达9445.4亿元,而国有资本经营预算实现的收入收缴却十分“寒酸”。中央本级国有资本经营预算中,2007~2009年,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元。也就是说,中央级次国有企业利润收缴三年,集中到国库中的,尚不足一年利润的20%。 二是主体收入部分的支出方向存在偏离。十几年来,把国有资产收益全留企业,区别于其他政府公共收入,形成了国有资本经营支出准封闭运行的倾向。国有企业国家所有,政府代表行使权利,利润由全体人民共享――这样一些简明的逻辑,在各种利益集团代言人的干扰下变得模糊,收入留用,如何使用,透明度很低,主要由内部人按其偏好决策,支出优化的相关制度远未到位。这种情况在“绝大部分收入不上缴”的现实格局中延续。 国有企业留利巨大,国有资本经营预算支出准封闭运行,其不良影响是多方面的。这种无边界式留让国有收益,不仅造成政府收入减少,也带来收入结构的扭曲,影响提供公共服务的能力;民众也无从分享国有资本收益,收入空间、消费空间受到挤压。更深层次则是巨大的国企利润使用失当现象高发,对于市场秩序的干扰也常常为人们所逅病。 我们建议,应该在已启动运行的国有资本经营预算框架下,较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度,统筹优化国有资本经营预算资金的使用。 提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面。一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中,对于现行的征收比例做出调整,二是扩大征收范围,应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。在地方层面,也应鼓励支持建立国有资本经营预算制度,加强对国有资本收益的管理与上收。 此外,要高度重视国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金的协调呼应,统筹使用。 国有资本经营收入本质上就是公共收入。对于国有资本经营预算支出,要坚持“资产全民所有,收益全民所用”的大原则。收益不仅可用于社会保障,而且必要时可以经过法定程序,也用于其他公共财政导向的支出。在这种预算体系之内统筹协调的前提下,还可以配之以安排中央、省级财政更为有力的自上而下转移支付,使地方特别是欠发达区域分享国有企业所创造的利润,更好地解决民生问题。 (作者为财政部财政科学研究所所长) 1