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　　铁路公安管理体制改进 刘小溪 摘要：以公共管理学和法学视角分析了我国铁路公安的定位职能、现行的铁路公安管理体制、存在的弊端，并以此为依据探讨了铁路公安管理体制的改进方案。为合理划分事权、有效发挥职能以及协调央、地关系，铁路公安机关应当从铁路企业中剥离出来，实行垂直管理。 .. 关键词：铁路公安；体制改革；垂直管理 铁路公安是在公安部和国家铁路运输行政管理部门领导和指挥下，在铁路站点和铁路运输线上打击各类犯罪活动，维护铁路运输安全和秩序的公安机关。铁路公安机关是我国公安机关的重要组成部分，代表国家行使治安行政管理权和刑事侦查权，是国家铁路治安行政和刑事司法力量。然而我国铁路公安的管理体制长期存在较大缺陷亟待改进。 一、我国铁路公安的管理体制 1.第七次政府机构改革前的铁路公安管理体制 1975 至2013 年，铁路公安机关实行双重领导、分级管理、条块结合、以块为主的由公安机关与所在铁路局、分局领导的管理体制。铁道部公安局为铁路公安机关主管单位，纳入公安部序列，对外称第十局。铁路公安局受铁道部公安局同所在铁路局的双重领导，业务主要受铁道部公安局领导，干部管理、后勤保障主要受所在铁路局领导；铁路公安处受铁路公安局和所在铁路分局双重领导，业务主要受铁路公安局领导，干部管理、后勤保障主要受所在铁路分局领导为主，其后随着铁路局直管站段改革，铁路公安处由铁路公安局和所在铁路局双重领导。基层所队由铁路公安处直接领导。各铁路公安局、处在业务上还接受所在省级公安厅（局）的领导。 2.第七次政府机构改革后的铁路公安管理体制 《国务院机构改革和职能转变方案》（2013）规定，我国铁路实行政企分开，铁道部规划职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，并且不再保留铁道部。此次改革后，我国铁路公安仍然实行双重领导的管理体制，其业务领导由公安部承担，组织领导由公安部授权中国铁路总公司代管，铁路公安局仍为正局级单位。其他管理体制均未改变。 二、我国现行铁路公安管理体制的弊端 1.缺乏法律依据 行政主体的合法性首先要考虑职能的合法。《中华人民共和国铁路法》第三条规定，“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”，而第七十二条规定“本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局”，则原铁道部下的铁路局和铁路分局由于法律、行政法规授权而成为合法的行政主体，可以行使相应的行政管理职能。因而2013年前铁路部门管理铁路公安机关的体制符合法律规定。然而，铁路总公司管理铁路公安机关并没有在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》公布后修改现行的《中华人民共和国铁路法》，亦即新成立的铁路总公司没有由法律赋予成为行政主体的授权，缺乏管理铁路公安机关的法律依据。现行体制的运行违反了依法行政的原则。 2.损害政府权威 根据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》，铁路公安机关具有进行人身及住宅搜查的权力、执行刑事拘留的权力以及执行逮捕等权力，是国家赋予武装性质的国家暴力机关。然而按照十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》组建的中国铁路总公司承担的是原铁道部的企业职责，其性质是企业法人。铁路公安机关组织领导由公安部授权中国铁路总公司代管，其实质是企业掌管国家的暴力机关，拥有了合法使用暴力的权力，这严重损害了政府的权威，使得国家公权力的严肃性遭到削弱。“企业代管警察”、“铁路公安机关被指企业保安”等一系列社会舆论，也给铁路公安机关的执法带来负面影响。 3.不利协调政府与企业关系 我国现行铁路管理体制下，铁路公安机关由铁路企业在组织上代为管理，运转的经费由铁路企业支付，铁路安全的供给实际上由铁路企业承担，这使得政府的作用缺位。原铁道部就曾因铁路公安机关的经费压力而向中央提交“请解决铁路公安部门经费款源问题”的报告，要求铁路公安部门的经费从铁路运输成本内划出。而今超过八万名铁路警察的工资薪酬及正常执法所需经费依然纳入铁路企业的运输成本，这给原本负债超过30000亿元，资产负债率超过60%的中国铁路总公司的运营又增添了障碍。可以看出，现行体制下政府与铁路企业间服务者与被服务者的关系难以顺畅，权利与义务关系未能有效厘清。 4.影响铁路警察职能的发挥 在现行铁路公安机关管理体制下，铁路警察依法维护铁路治安的职责难以有效履行，其整体功能也难以有效发挥，这主要体现在对执法公正性和职能系统性的影响上。 一方面，铁路公安执法的公正性难以保障。铁路公安机关在涉及铁路业务的领域由同级铁路运输企业领导监督，人事管理包括铁路公安