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城市更新视角下福利型海滨旅游度假区规划实践研究 ——秦皇岛市黄金海岸北区 凌春阳 王黎阳 张绍帅 【摘要】随着经济发展和改革不断深入，脱胎于传统体制下休疗养院基地的福利型海滨旅游度假区 出现了制度性衰退和竞争性衰退等种种问题，面临着不可避免的衰退命运。城市更新为自我调节机制可以 缓解这些衰退现象，使福利型海滨旅游度假区产品结构得到调整，生态安全得到保障，恢复度假区应有的 活力。要想适应新时期发展需要，在与新兴海滨旅游度假区的竞争中不落后，福利型海滨旅游度假区必须 要拥有合理的制度、鲜明的主题特色和完善的城市系统。本文通过秦皇岛黄金海岸北区城市更新规划实 践，从制度和竞争力两方面入手，就区域协同、特色定位、绿地生态环境、综合交通系统、配套设施、度 假产品、运营体制等方面拟定城市更新策略，希望能对其他福利型海滨旅游度假区城市更新规划提供借 鉴。 【关键词】福利型海滨旅游度假区；城市更新；衰退；规划实践；林地保护；多元 公众参与 1．引言 海滨休闲度假是旅游度假活动的重要内容之一。我国拥有丰富的海洋旅游资源，新中 国成立以来，随着经济的不断发展和人们生活水平的不断提高，沿海区域自北向南陆续有 多个海滨旅游度假区建成运营。在这些海滨旅游度假区中有相当一部分脱胎于传统体制下 的休疗养基地，属于传统福利型海滨旅游度假区。随着市场的不断深入，福利型传统海滨 旅游度假区面临着制约发展的种种桎梏。如何摆脱困境、应该往什么方向发展、如何发 展，本文将以秦皇岛黄金海岸北区为例从城市更新角度出发就这些方面进行探讨。 2.福利型海滨旅游度假区发展来源、运营机制和存在问题 2.1 发展来源 福利型传统海滨旅游度假区主要为计划经济时期形成的休疗养基地。福利型度假活动 雏形为建国后早期领导干部休疗养制度。以北戴河为代表的由中央及各部委、大型国有企 业投资运营的休疗养院是我国度假设施的最初形态。1978 年改革开放以后，随着行政分权 1 和财政分权改革的日益深入，地方政府投资能力大大增强，旅游设施投资出现由单一的中 央政府投资转向地方政府及各部门、企事业单位投资转变的现象，以秦皇岛黄金海岸北区 为代表的官办的、具有福利性质的、非大众的度假场所迅速发展。 2.2 运营机制 福利型传统海滨旅游度假区由大大小小多个休疗养院组成。这些休疗养院主要靠体制 内资金补贴和福利消费来运营。地方政府及各部门、企事业单位每年向自己的休疗养院投 入资金，同时将休疗养院作为对外公务接待、会议和安排内部员工到此休疗养作为奖励的 场所。休疗养院与所属上级单位构成纵向运营体系。虽然较高开发程度下在体制内旅游经 济系统运营的同时，旅游设施可能会接受一部分体制外大众游客自费消费作为额外收入， 但整体上体制内投资与消费仍是福利型休疗养院主要来源。公共投资和系统内部消费是福 利型传统海滨旅游度假区的核心特征。 2.3 存在问题 随着改革的不断深入，市场经济逐渐占据主导，福利型传统海滨旅游度假区不适应新 时期发展需要，面临着种种困境。 2.3.1 制度性衰退 所谓制度性衰退，是指原先保障度假地旅游经济系统运行的特殊机制环境发生变迁， 进而导致度假地出现结构性重组危机。由于行政制度改革，地方政府角色发展转变，以宏 观调控为主，不再直接介入到市场开发中。福利型海滨旅游度假区旅游设施投资主体由政 府、企事业单位转向多元化市场开发主体。企事业单位员工由传统公费福利消费转向自费 消费。制度内的经济补贴和公费福利型消费的游客逐渐减少，福利型海滨旅游度假区旅游 设施开始走市场化道路，自负盈亏，以体制外大众游客自费消费为主要经济来源。[1] 2.3.2 竞争性衰退 在传统体制下，由于纵向运营体系，福利型海滨旅游度假区内疗养院与所处区域发展 呈脱节状态。休疗养大部分以海水浴场为主，业态基本雷同，市场化后，相互之间出现了 恶性竞争现象。定位不清、缺乏特色促使休疗养院所处区域与其他周边区域趋于同质化， 这对于福利型海滨旅游度假区无异于雪上加霜。原有规划水平的落后造成的公共服务设施 不健全、业态单一、综合交通系统不完善，使福利型海滨旅游度假区很难与以三亚为代表 的交通系统和公共服务设施相对较为健全、业态多元化的新兴海滨旅游度假区竞争。 体制内的游客逐渐减少，体制外游客数量满足不了运营需求，在新的替代性驱动模式 成熟之前，福利型海滨旅