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地方林业政策问题和对策探索作者：李兰英 程云行 刘德弟 应胜超 李浪 单位：浙江林学院经济管理学院 浙江永康市林业局 浙江省是一个多山的资源小省，山区面积占70%以上，森林资源相对丰富，林业用地面积占土地总面积的63.64%，森林覆盖率达59.4%，但森林质量不高。全省88个县（市）中有48个属于山区。山区经济相对滞后，与平原和城市之间的差距在拉大；同时山区又地处非山区的上游和八大水系的源头。因此，山区的发展成为浙江省率先实现现代化的瓶颈，是生态省建设目标能否实现的关键。“十五”期间，浙江林业以建设秀美山川、实现大地园林化和优美的生态环境为目标，以建设完备的森林生态体系和发达的林业产业为重点，把生态建设与林业经济发展紧密结合起来，实行森林分类经营，坚持可持续发展战略，更好地发挥森林的经济效益、生态效益和社会效益。但由于林业是一个公益性较强的基础产业，大部分属于公共物品，具外部性的特点，单纯依靠市场机制难以实现林业的可持续发展，难以保证生态省和现代化目标的实现。可见，政府的宏观调控即政策的作用日趋重要。近些年来，浙江省为保证林业产业体系和生态体系的发展出台了较多的政策，包括重视特色林业基地建设、注重科技示范、龙头企业扶持、强化服务意识、公益林试点、促进林产品营销和名牌战略实施等方面，在实践中取得了明显的效果。但与浙江省的生态省目标相比，仍存在着一些不容忽视的问题和困难。 1浙江林业政策中存在的问题 1.1产权政策欠明晰 浙江省市场经济发达，林地流转比较活跃，产生了承包、租赁、拍卖、股份合作等多种形式，流转主体也逐步多样化。但部分地区仍存在一些问题：⑴集体林地所有权主体不明确，所有者权益难以得到保障和实现。⑵林地产权的各项权能边界不清晰，各主体对自己的权责利不明确，难以产生合理的预期。⑶林地权属“四至”界限不清，统管山、责任山、自留山界限不清，国有林与集体林界限不清。⑷森林流转在《森林法》中已确认，明确规定了允许转让的范围，但缺乏森林流转的具体政策，如何流转、评估、资产化、入帐等都无章可循，现实中操作困难。 1.2科技政策针对性不强 浙江省制定了许多切实可行的林业科技政策，使科技对林业经济增长的贡献率和成果转化率分别从“八五”期末的20%、30%提高到2000年的38%、40%，推动了林业快速发展。但与森林可持续经营的要求仍有差距：⑴森林经营主体农户、企业等的科技选择主导地位在政策上并未得以充分体现。⑵科技推广政策信息渠道不畅，极大地影响了基层林业科技推广，不能适应森林可持续经营的要求。⑶商品林和生态公益林承担的责任和效益不同，对科技的要求也不一样，但目前缺乏适合森林分类经营的科技政策。⑷林业科技投入总量不足，增长缓慢，科技投入占林业总产值的比重不到0.4%，与浙江经济强省的地位很不相称。⑸林业科技队伍的激励政策和机制不够健全，致使林业科技人员时有流失，缺乏懂科技善管理的复合型人材，科技发展的后劲不足。 1.3生态公益林政策未能充分考虑现实情况 森林生态效益的重要性已日益为公众所认识，浙江省出台了《浙江省生态公益林建设总体规划》，划定了生态公益林，并已开始森林生态效益补偿的试点。但生态公益林建设是一项全新的工作，在实施中仍有一些问题：⑴某些林业主管部门以行政方式“自上而下”推行生态公益林建设，林农作为最主要的森林经营主体缺乏参与权和参与意识。⑵生态公益林建设目标与山区农户对森林资源高度经济依赖、山区综合开发、脱贫致富的目标在短期内相矛盾。⑶森林生态效益补助标准过低，目前国家级生态效益林的补偿标准仅75元/hm2.a，尚难维持生态公益林管护，且未能及时发放到林农手中，难以起到补偿作用，生态公益林建设缺乏经济动力。 1.4林业产业发展政策欠完善 浙江省一直比较重视林业产业化发展，出台了一系列政策，体现在支持特色林产品基地建设；扶持龙头企业发展；鼓励专业合作组织建设；推动林产品营销网络建立与完善；促进名牌战略的实施等。这些政策有效推动了林业产业的发展。但仍存在一定的问题：⑴基地支持政策广度不够，资金来源渠道较少。⑵林业龙头企业扶持政策不完善，相关部门之间配合协调欠佳，缺乏鼓励林业龙头企业扩张的政策。⑶林业专业合作经济组织鼓励政策不健全，包括专业合作经济组织法律地位不明确，资金融通渠道受阻，政府过度介入。⑷林产品营销网络推动政策不全面，缺乏林产品市场管理政策和开拓新市场鼓励政策。这些问题的存在都给林业生态体系和产业体系的建设带来不利影响，在很大程度上制约生态省建设和农业和农村现代化目标的实现。为此，必须从政策上加以调整和优化。 2林业政策优化的对策 2.1产权政策优化设计 在法律规定土地公有制的前提下，浙江山区林地产权政策应坚持集体林地所有制，产权明晰、权责分明，效率优先、兼顾公平，大