基于自然灾害下住房权保障问题探析.docVIP

基于自然灾害下住房权保障问题探析一、自然灾害下住房权保障的国际法律框架 尽管救灾减灾工作早在10多年前已经引起了联合国的注意，但是迄今为止，联合国尚无专门的关于灾害时期人权保障的国际公约。当前来看，关于自然灾害下人权保障的国际法框架主要包括一般性国际人权公约以及一系列软法性的国际人权文件。 (一)一般性国际人权公约 国际人权公约是国际法中的“硬法”，它对于缔约国具有国际法上的法律约束力。由于《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》皆包含了关于住房权的规定，并且这两个公约乃是“国际人权宪章”的重要组成部分，得到了世界上绝大多数国家的批准，因此这两个公约无疑是自然灾害下住房权保障法律框架中最重要的组成部分。 除上述两公约之外，自然灾害下住房权法律框架显然还包含其他一些国际人权公约，这些公约中都包含了住房权的规定。比如，《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年)规定，缔约国应保证人人有不分种族肤色或民族或人种在法律上一律平等的权利，尤其需要享受的权利中明确指出了住房权(第5条);《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979年)第14条要求保证农村妇女有权享受适当生活条件，尤其是住房卫生等方面;《儿童权利公约》(1989年)不仅在第16条规定儿童的住宅不受任意或非法干涉，还在第27条规定儿童有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水准，缔约国在必要时在需要时要在食物和住房等方面提供物质援助和支持方案;《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)第43条规定移徙工人在住房保障方面享有国民待遇;《残疾人权利公约》(2006年)第28条规定，残疾人有权获得包括食物、衣物和住房在内的适当的生活水平，并不断改善生活条件。 然而，必须指出的是，上述国际人权公约大多只是采取一般性地授予权利和设定义务形式，其重心在于正常情况下的权利保障，并没有包含关于自然灾害下住房权保障的专门性规定。因此，尽管它们是自然灾害下住房权保障的“硬法”，也是灾民捍卫住房权的最终法律依据，但是从具体操作的层面来看，这些国际人权公约显然还需要一些专门性的国际标准和操作规程来辅助。 (二)联合国关于自然灾害下住房权保障的软法性文件 正是考虑到单纯依靠一般性国际人权公约产生的困难，联合国逐步制定了一系列软法性国际人权文件，这些文件虽然缺乏直接的法律约束力，但是它们都为自然灾害下的人权保障提供了具体的标准和操作规程。在住房权保障方面，主要包括以下软法性国际人权文件: 1．《国内流离失所者指导原则》 1991年，第46届联合国大会第182号决议通过了《国内流离失所者指导原则》。该原则的根本目的在于针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定了国内流离失所者的一些权利和保障，确保任何人不被强迫迁移，保证他们在流离失所以及在返回原籍地定居和重新融合的过程中可获得保护和援助。正如学者指出的那样，“该原则虽然没有法律效力，但是在很多地方被当成法律引用。”［4］由于自然灾害乃是引发流离失所现象的重要原因，并且该原则中也提及了国内流离失所者的住房保障问题，因此该原则无疑是自然灾害下住房权保障的重要根据。 2．《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》 《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》由联合国促进和保护人权小组委员会第2005/21号决议通过。由于该原则乃是有关难民和国内流离失所者返回时归还住房和财产问题特别报告员保罗塞尔吉奥皮涅罗起草，因此该原则又被称为“皮涅罗原则”。该原则的制定原因在于全世界有几百万难民和流离失所者仍然处于岌岌可危和不稳定的生活状态，根本目的是为了保障所有难民和流离失所者都有权安全和有尊严地自愿返回其原来住所和土地。由于该原则中并未明确提及自然灾害，因此对该原则是否适用于灾民曾有争议，但是由于自然灾害乃是流离失所的重要原因，并且归还难民和流离失所者住房乃是该原则的根本目的之一，因此，在联合国人类住区规划署、难民高级专员以及人权高级专员编著的“皮涅罗原则执行手册”中，强调把所有流离失所者纳入原则的适用范围中，并且明确提到了自然灾害。 3．《关于自然灾害中人员保障的业务准则》 《关于自然灾害中人员保障的业务准则》是联合国机构间常设委员会2006年通过的重要文件。该文件由联合国秘书长境内流离失所者人权问题代表瓦尔特凯林负责起草，其根本目的是在联合国框架内为灾民人权提供一个概念框架，为人道主义救援工作提供人权指南和人权评价标准。为了进一步完善自然灾害中灾民的人权保障，联合国机构间常设委员会2011年根据实践经验和反馈意见对该准则进行了进一步修正，增加了关于灾害预防的规定。由于住房权保障是该指南中的重要组成部分，因此该文件当然也是自然灾害下住房权保障的重要依据。 4．《在灾