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林业政策及森林资源开发作者：易要兵 洪名勇 单位：贵州大学管理学院 贵州大学经济学院 中华人民共和国建立以来,森林资源经历了多次由政策引起的变动。特别是20世纪80年代初,土地联产承包责任制开始在农村实行以来,集体的农产品种类和数量逐渐减少,农产品的价格有所提高。农业生产由于广大农民获得了经营自主权而取得了令人鼓舞的绩效。于是,中央参照耕地承包责任制办法,实施了林地使用权制度的变革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集体经营划分到单个农户作为“自留山”,其余则当作“责任山”,通过合同形式将管理权分给各家各户,或者几户联合的小组,而林木和林地的所有权仍归集体。个人有可能成为森林资源的主体,但在其实施过程中,越来越多的森林主体却在埋怨这种林业政策,这从某些方面反映出我国林业政策存在的问题。现以贵州省余庆县关兴镇炮木湾林场为例说明林业政策存在的问题。 1炮木湾的历史与现状 炮木湾林场面积33.3hm2,在被承包之前(1985年)荒地面积约167hm2,残林约3.3hm2,疏林约67hm2,灌林约6.7hm2。1983~1985年,中央下放“两山”责任制度后,这片林场因为处于山顶,且已受到严重破坏,生产队未将其划分为个人的自留山,而是承包给了7位农民,承包期限为20年,承包费用为5000元(分期分批交纳,签合同时交1000元;1995年前交1000元;1995~2000年交3000元)。承包期限内承包人可对“林场内直径10cm以上的树木自由处理,如在期限内承包人不想再承包时可折价处理转让别人,承包人自负盈亏”。承包期间,7位农民曾向县林业局贷款2次用以购买树种、防治虫害、造林等,且轮流培育、管理这片林场。在管理期间,承包人曾一度居住在林场内,尽心尽力地维护这片林场,在承包期限末,该林场拥有多种树种,直径10cm以上的树木过半。2005年初,炮木湾的承包期已满,可是承包人却不能采伐自己的树木。因为按照当时《贵州省森林管理条例》的规定,个人采伐树木,必须办理采伐许可证,按照国家有关林业法规和政策,树木的采伐审批程序严格。也就是说,虽然当年合同上写明了利益所得的条款,但是能不能得到钱,要由县林业局有关政策说了算。事实上,采伐基本上已成为不可能。于是,7位承包人要求生产队折价处理,但生产队早已名存实亡。其多次要求县林业局、乡镇林业站等折价处理,但都未果。如今,承包人舍弃了这片林场,对其不再管理。于是,炮木湾林场内乱砍乱伐,偷窃现象日趋严重,有些地方已成片地被偷窃。目前该林场不但仍遭破坏,而且更为严重的是那里的人都不愿意承包、管理这片林场。 2政府林业政策分析 承包人当时与当地林业部门签订的合同,林子谁造谁用。但是,林业部门制定的政策,随着时间的变化而前后矛盾。7位承包人辛苦了20年,想砍伐其中的一些林木以换取经济上的收益,可以说是天经地义。而国家出于对生态环境保护方面的长远考虑,限制承包人无计划的采伐林木也无可厚非。那么,按照协议,承包人应当获得的利益又该由谁来支付?可见,问题的焦点在于政府的林业政策。由于政策和制度的限制,既导致农民的个体收益与社会收益的冲突,又导致农民护林造林的生产积极性严重受挫。如果从制度主义的视角来看,林业政策可以纳入制度的范畴,是处理人们与林业发展之间关系的一种制度安排。就制度而言,在诺斯[1]看来,制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系及其实现机制。也即是说,诺斯是从广义上来界定制度的。而本文中所讲制度是指正式的规则及其实施机制。就制度的功用而言,正如新制度经济学派所指出的,制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键,制度在经济和社会发展中发挥着基础性作用。因此,在经济和社会发展中,我们需要认真关注制度问题,需要从制度的视角反思问题的根源。在这种意义上,林业政策作为一种制度安排,它在林业发展中也必起着重要的作用。炮木湾林场的现状告诉我们,作为制度安排的林业政策,由于国家林业政策的变动而未考虑承包人的利益,也未采取相应的补偿措施导致承包人的苦闷和不满,从而导致林业发展过程中个人利益和国家利益之间的冲突。可见,林业政策的不当导致林业发展中的利益冲突问题,这不利于林业的发展。罗伯特里佩托[2]曾经深刻地指出:“政府原则上承担保护和很好利用资源的责任,却因实行错误政策反而加剧了森林的消失”。 2.1我国林业政策存在的主要问题 炮木湾林场的问题折射出林业政策存在的一系列问题。其主要表现为林业政策制定过程、执行过程以及监督、评估过程中存在的具体问题。就我国林业政策过程的整体而言,其存在的主要问题可以归结为两个层次:一是利益冲突;二是单主体林业政策过程。利益冲突是我国林业政策存在的较为表层的问题,是利益主体之间的冲突问题。单主体的林业