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第27卷第6期 地域研究与开发 V01．27No．6 2008年12月 AREALRESEARCHANDDEVELOPMENT Dec．2008 从技术层面看三大规划的冲突 ——以江苏省海安县为例 罗小龙1，陈 雯1，殷 洁2’3 (1．中国科学院南京地理与湖泊研究所，南京210008； 2．南京大学地理与海洋科学学院，南京210093；3．南京林业大学森林资源与环境学院，南京210037) 摘要：国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划三大规划的冲突已经成为我国条块管理模式 弊端的主要表现。以江苏省海安县为例，对海安县的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划三大 规划进行研究，尝试从规划的技术层面上找寻三大规划的冲突。研究发现三大规划出发点的差异与发展思路变化 造成了规划从根本上难以协调．导致规划总体目标和框架的冲突，从而造成政府操作层面，即规划用地的冲突。同 时探讨了造成规划冲突的技术方面原因，并对解决规划冲突提出一些有益建议。 关键词：国民经济与社会发展规划；土地利用总体规划；城市规划；规划冲突 中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1003．236312008)06．0023．06 我国的规划体系主要由国民经济和社会发展规划 从技术层面探讨规划的冲突及其原因，内容涉及规划出 (下文简称5年规划)、土地利用总体规划和城市规划构发点的差异、发展思路的变化，以及规划目标、空间结 成，它们在地域开发中发挥了重要的作用。但是在快速 构、规划用地等诸多方面的冲突。该研究的意义在于， 发展与社会经济的转型时期，规划体系也面临着诸多问 把握与认识“三规冲突”是从技术层面上实现“三规合 题。理论界认为各类规划在城市发展和控制城市蔓延 一”的基础。 中并非有效。伍美琴认为规划无效的原因主要在于缺 乏有效的规划体系…；徐江和伍美琴认为主要是政府长 1研究区域与研究方法 官意志旧1；其他一些学者将规划无效归咎于政府的企业 海安县位于长三角北缘，属南通市管辖，总面积 家行为和寻租行为旧‘51。近来，归13于发展改革委、国土1 部门和建设部门的5年规划、土地利用总体规划和城市 东两镇为县城所在地(图1)。海安县经济增长迅猛，地 规划三大规划之间的冲突和交叉，更是成为学术界和决 策者关心的焦点问题，“三规合一”成为规划体系改革与 探索的新方向。王学锋最近指出，城镇规划应当是全面 势头尤为强劲，年均增长率达到15．11％(图2)。工业 的规划，包括产业发展、空间整合、资源利用、交通综合、城 化的快速发展也推动了城市化的进程一1，海安城市化率 乡统筹、生态安全、社会发展和文化传承等诸多方面【6j。 各部门规划冲突的深层次原因在于条块分割的管 20个百分点。经过近10年来的快速发展，2005年海安 理方式¨o，规划已经成为地方政府显示政绩和争夺资源 开始步入全国县域经济基本竞争力百强县市和全国中 的工具¨1。但从技术层面(规划编制层面)探讨“三规” 小城市综合实力百强县市行列。应当指出，规划冲突是 到底在哪些方面存在冲突及其原因对于促进“三规合 我国城市面临的普遍问题，在快速发展的沿海地区该问 一”也同样重要。该文将以江苏省海安县为例，对5年 题尤为突出。 规划、土地利用总体规划与城市规划进行梳理和研究， 该研究主要采用了开放式访谈的研究方法，对规划 冲突进行了有针对性的访谈。作者也对各乡镇城镇和 工业集中区的建设与规划进行了调查，收集了5年规 收稿日期：2008—02—06；修回日期：2008—10—03 基金项目：中国科学院南京地理与湖泊研究所领域前沿项目 划、土地利用总体规划、城镇体系规划和城(镇)总体规 (CXNIGLAS200812)；国家自然科学基金资助项目