旅行社承包挂靠问题诱因研究及法律规制.doc

旅行社承包挂靠问题诱因研究及法律规制[摘要]改革开放30多年旅游业发展进程中，旅行社行业普遍存在的承包挂靠经营成为严重扰乱旅游市场秩序且难以彻底整治的顽症。为了进一步提升旅游市场质量和秩序。充分保护旅游者的合法权益，这一问题需要我们采取有效对策加以解决。文章通过对我国旅行社承包挂靠现实状态的调查，从历史根源、外力影响、内力驱动及市场主体间的逻辑关系等几个方面分析了这一问题产生的主要诱因，并结合我国旅游法治建设的进程。从疏、堵、压三个维度提出了相应的法律规制措施。认为以疏导为主的规范、激励措施及有效的市场执法的结合是根治这一难题的基本出路。 [关键词]旅行社；承包挂靠；诱因；规制 [中图分类号]F59 [文献标识码]A [文章编号]1002－5006(2012)04－0106－07 回顾改革开放30多年来中国旅游业发展进程，伴随着从计划经济到市场经济的转轨，旅游企业的经营模式也几经变迁。这其中，一个颇具中国特色的经营方式就是旅行社行业普遍存在的承包与挂靠经营。近年来，虽然各级旅游行政主管部门对于这一现象视如过街老鼠，人人喊打，但成效甚微。这种非常态的经营行为不仅损害了旅游消费者的利益，也造成了旅游市场管理秩序的混乱，进而损害了整个行业的健康发展。2011年8月25日，在北京市旅游产业发展大会上，国家旅游局邵琪伟局长指出：“质量、秩序是旅游业科学发展的题中应有之义。”的确，旅游业发展的质量和秩序在很大程度上取决于旅游市场各个环节的质量和秩序，这其中就包括对作为市场基本主体的旅行社的质量和秩序的要求。本文拟从我国旅行社承包挂靠经营的现实状态人手，通过对旅行社承包挂靠的诱因分析，尝试提出相应的法律规制措施。 1　旅行社承包挂靠经营的现实状态 1.1　承包挂靠经营现状 2009年，我国新修订的《旅行社条例》第11条和第47条对旅行社服务网点的设置以及转让、出租、出借旅行社业务经营许可证行为做了明确的规定。但是，在实践中，很多旅行社仍是置若罔闻。笔者通过调查了解到，旅游市场上的多数承包挂靠关系都是通过设立所谓的“服务网点”的形式建立起来的。某些“服务网点”虽然都在形式上履行了登记手续，但在实质上与旅行社却是承包挂靠关系。其具体方式主要有以下几种类型： (1)以旅行社的服务网点即门市部形式进行挂靠经营，旅行社为服务网点办理相应的登记手续，使其取得非法人的营业执照，但是双方的权利义务泾渭分明。旅行社一般向承包挂靠经营者每年收取固定的管理费，有的每年还要缴纳一定数额的抵押金。挂靠网点税收自负，盈亏自负。承包挂靠经营者与正规旅行社签有正式挂靠协议或合同。这是看上去最“名正言顺”的一种挂靠形式。 (2)承包旅行社现有的经登记的服务网点，以该网点的名义进行经营，实际经营者非登记经营者，承包挂靠经营者业务自理，盈亏自负。如北京某假期旅游有限公司的“分部”，就是专门从事业务批发的挂靠机构。这家“分部”并非从事招徕和咨询服务，而是主要依靠朋友介绍业务，他们又作为中介，将客人移交给有经营资格的其他旅行社，并从中收取一定的费用。 (3)租赁旅行社现有服务网点房屋进行挂靠经营，如租赁现有网点的一间办公室或使用其电话的一个分机，与网点进行平行经营，双方在具体业务上互不相干。如北京市某自称“紫丁香之旅”的旅行社，只持有一张注册地在门头沟区的北京某假日旅游服务有限公司的营业执照复印件，便以该公司的名义开展海外组团旅游及代办出国签证等业务，并在组团中存在伪造公文证件的犯罪行为。 (4)虚构网点，以经登记的旅行社的门市部名义进行经营。如北京市程锦旅行社是一家已被吊销营业资格的旅行社，通过挂靠协议现加入正式登记的北京明都腾达旅行社进行所谓的“连锁经营”，并以“明都腾达旅行社西城门市部”的名义开展业务，但在“明都腾达旅行社西城门市部”发放的广告中，同时还宣传着自己的前身程锦旅行社。在该“门市部”组织的八达岭长城、十三陵路线北京“一日游”中，全程出现了虚假宣传景点、无合同、多次购物消费等违规情况。程锦旅行社与明都腾达旅行社之间的关系，就是后者默许前者以自己并不存在的分支机构的名义挂靠经营。 (5)不依托网点，而是采用打游击的方式，通过事先的约定由旅行社按照一定的比例或固定的数额向对方收取所谓的“业务费”，旅行社默许对方以自己的名义开展业务，并为对方开具相应的发票。如北京某国际旅行社注册地在朝阳区，其“分部”“大洋假日”设在东城区的一栋写字楼内，“分部”没有营业执照，但以“大洋假日”名义对外发布广告并直接承揽组团业务，他们每年向挂靠单位上缴一定的管理费，所用票据由该国际旅行社提供。 1.2　法律规避方式 按照通常的标准，旅行社的服务应该做到“人员、财务、宣传和线路”的“四统一”，但是这种显规则对承包挂靠经营者来说并不难做