国有企业政企分开问题浅谈.doc

国有企业政企分开问题浅谈摘要：随着国有企业改革的不断推进，我国国有企业的政企关系不断变化，实现政企分开成为上世纪90年代以来改革的主要方向。然而，在当前的国资委体制下，国有企业仍然未能建立真正意义上的现代企业制度。这既不利于政府公共服务职能的履行，也不利于国有企业自主经营的实现。本文建议将国有资本的经营职能与监管职能分别赋予两个部门：国有资本投资基金与国资委。在人大的监督下，前者负责对国有资产实体企业投资，后者负责政策制定与监督。 关键词：政企分开 改革历程 不足 建议 一、政企分开的必要性 国有企业的政企分开，即“坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。”政企分开不仅包括政府的公共管理职能与公共服务职能分开，同时也要求国企所有权与经营权的分离。无论是从政府的角度，还是从市场或企业自身的角度考虑，实现政企分开都有其必要性。 首先，政企分开是构建“公共服务型”政府的必然要求。政府兼有“政治实体”和“经济实体”两重身份和双重职能。作为政治实体，政府须履行提供公共产品与公共服务的职能，具有此类性质的国企应坚持政府出资、政府管辖；而竞争性行业的国企则需脱离政府，由一个作为经济实体的国家载体管辖，在市场上与民营企业等公平竞争。只有这样，才能杜绝政府在履行公共管理与服务两项职能中的越位与缺位，确保政府成为服务型政府。 其次，政企分开是发展社会主义市场经济的要求。我国的经济体制改革要求国有企业的定位也发生变化。从计划经济体制下单纯执行命令的生产单位，转变为社会主义市场经济不可或缺的微观经济基础。同时，市场经济要求所有经济主体公平竞争，这必然要求国企脱离政府行政的庇护伞，不能再依靠行政壁垒、优惠政策等在市场中与其他企业竞争。 最后，政企分开是提升国有企业效率的必然要求。在政府羽翼下的国有企业危机意识不足、竞争力弱、发展较慢。有研究表明，国有企业中处于亏损状态的超过1/4，另据1978年至2007年数据显示，国有企业的全要素生产率增长速度为民营企业的1/3。 二、新中国成立以来我国政企关系改革历程 作为中国经济体制改革的重要组成部分，我国国有企业改革也不断往前进，随着改革的推进，政府与企业之间的关系不断变化。总体来说，大约经历了五个阶段。 （1）1949-1978年，改革的初始阶段，国有企业完全没有自主权。本阶段中，国家对国有企业采取指令性的计划管理方式，企业在生产、经营、管理等方面完全依赖于政府。70年代初管理权下放的改革，也只是将部分企业的管理权从中央下放到地方政府，未能从扩大企业自主权角度入手。 （2）1979-1984年，改革的初步探索阶段，企业获得一定自主权。在这一阶段，国企改革的核心是扩权让利，在计划经济为主的前提下，重视市场调节的辅助作用，扩大企业自主权。但由于各方面原因，企业自主权没有得到完全落实，改革的成效有限。 （3）1985-1993年，改革的探索阶段，确定了国家与企业的分配关系。承包制成为这一阶段的主要内容，即政府与企业以经营合同的形式规范二者的权、责、利关系。虽然承包制在当时取得了一定的成功，但由于改革缺乏外部的宏观市场环境，仅靠企业内部的机制转换，最终未能达到预期目标。 （4）1994-2003年，改革的创新阶段，进行产权制度改革。在明确了建立市场经济体制后，国企改革也以建立适应市场经济的现代企业制度为基本目标。改革主要包括建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，及旨在增强少数关系国计民生的国有大型企业的“抓大放小”两项内容。 （5）2004年至今，改革的纵深推进阶段，建立现代产权制度。成立国有资产监督管理委员会，将现有企业改造成为股份有限公司和有限责任公司，并将国企改革与资本市场的改革同步进行。政企、政资分离迈出重要步伐，实现所有权与经营权分离。 三、目前仍存在的问题 客观地说，当前建立现代企业制度的努力以及国资委体制的逐步建立仍未能从根本上解决政企不分的问题。 （1）作为国务院下辖的正部级机构，国资委并不是完全意义上的独立自主的所有者。国有资产监督管理委员会行使国有资产所有权不能依靠行政权力，对此，有学者提出将其置于人大监管之下。政府的目标是多元的，国资委作为政府机构，其行使出资人权利时的多重目标会干涉到企业经营行为，从而影响到国有及国有控股企业的市场绩效。 （2）国资委干涉到国有企业的自主决策与经营，有悖政企分开目标。国资委不能像其他的市场投资者，纯粹地追求自身利益，自主选择投资对象，必要时“用脚投票”。作为国有资产出资人，它不仅管资产，还管人、管事，成为国企的“婆家”。在行政的干预与庇护下，国企只能表现为久为国人所诟病的低效率。 （3）目前国资企业预算尚由财政部纳入政府公共预算统一向人大汇报，这会将国企引入政