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土地市场寻租行为及其对策【摘　要】　从中央与地方政府利益分配、土地产权制度和监督机制以及土地资源配置等方面分析了土地市场寻租行为产生的原因，并从中央与地方政府间的利益格局、土地税收政策、市场竞争机制和监督机制等方面提出了防范土地市场寻租行为的对策措施。 【关键词】　土地市场；寻租；土地产权 中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)01-007-01 土地市场寻租是指个人或者组织在土地市场中寻求“直接的非生产性利润”的活动。当土地这种绝对稀缺可以方便地在市场上货币化，便成为土地这一生产要素的“经济租”。由于缺乏有效的监督和约束机制，在地方利益的驱动下，各级政府竞相批租土地，形成恶性竞争。一方面，土地总量失控导致房地产的过度开发及无效供给；另一方面，资源配置效率低下，土地资源不能保证被配置到最能有效利用它的使用者手中，从而使整个社会和经济成为福利受损者。 一、土地市场寻租行为原因分析 （一）中央政府与地方政府利益分配机制的不合理 自1994年开始实行分税财政体制以来，中央财政大幅度增长，与此同时，地方政府在财政收入分配格局中的地位一再弱化，地方政府的困难与日俱增，缺乏稳定的收入来源，却要负担相应的支出责任。为了满足发展经济的资金要求，出让土地的利益驱动往往为寻租行为的泛化提供了内在动因。 （二）土地产权制度和监督机制的不健全 土地产权制度和监督机制的不健全是土地市场寻租行为的制度原因。长期以来，地方政府一直在实际上行使土地所有权，享有和承担着地方城市建设与土地开发的大量权利和义务，同时获取大量土地所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位则被相对边缘化，土地收益分配主体形成严重错位，为土地寻租提供了外部条件。其次，从行政权力运用的监督来看，我国实行的是五级土地管理制度，各级管理部门之间存在着多层次、多类型的委托代理关系，但各级职能部门内部、人民代表大会和纪律检查部门等监督缺位现象严重，从而为政府以行政手段介入国有土地资产运营、进行机会主义寻租提供了条件。 （三）土地资源配置的双轨制 国内土地市场“双轨制”的长期存在, 给土地市场造成了一定程度的混乱。在供地方面, 政府在20世纪90年代改革了供地政策，而在征地方面, 政府仍然沿用计划经济的办法低价征地。土地市场的“双轨制”造成了不同房地产商拿地方式和拿地成本的不对称, 也造成了房地产业发展的不平衡、不规范和土地资源的严重浪费。其中, 最直接、最明显的后果就是征地制度的权力寻租化。 二、防范土地市场寻租行为的对策研究 （一）进一步改革土地资源配置方式，完善土地税收政策 政府应该规范其在一级土地市场上的行为，真正实现“招、拍、挂”的土地转让机制，增强土地市场的透明度，以使得土地市场的“经济租”下降。同时，要尽快改革完善土地征用制度，在农民集体所有土地转化用途时实行与城市土地“同地、同价、同权”，消除土地征用成本和土地出让市场的“双轨”差异，并大力完善土地税收政策，防止寻租者利用我国房地产税收中不动产税、交易税以及内外不平等税制的制度缺陷寻租，从根本上防范、遏制土地市场的寻租行为。 （二）明确土地管理权限，完善土地管理制度 2003 年 12 月 27日我国开始实行省以下土地垂直管理体制，它为约束地方政府的行为提供了制度保障，加强了国土资源管理部门的职能、权力和责任。但是在土地管理过程中，许多地方土地市场仍受各级地方政府的管制，即便是土地利用总体规划也跟着城市规划等相关规划走，严重损害了土地利用总体规划的权威性及其引导作用，进一步刺激了土地市场的混乱与不法行为。因此，进一步完善土地管理制度，明确政府职责势在必行。 （三）重塑中央政府与地方政府间利益分配格局 要改革现有事权、财权不匹配的财政体制，从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的过分依赖，重塑中央政府与地方政府间利益分配关系。实行“明租、正税、清费”的房地产税改革可以进一步明确中央和地方政府的利益分配格局，使得税费和土地批租的不规范所增加的许多隐性成本下降，从而减少土地市场的非市场化带来的市场扭曲和地方政府缺乏稳定的税源可能带来的腐败问题。 （四）完善市场竞争机制和监督机制，加快行政决策法制化的步伐 对土地市场的供求活动应尽可能通过市场进行，严格控制土地市场非均衡状态下的排它与独占等行为，从而使政府在行使其管理职能时更加具有透明度和公开性。同时，有效的监督约束机制可以加大预期成本，减少预期收益，因而有必要加快行政决策法制化的步伐，健全监督约束机制，加大惩戒力度。具体措施包括：建立健全政府权力运用的监督机制和责任连带制度，加快土地督察员制度建设，在宪法中明确政府的职权范围，保证司法的公正性和独立性，加快土地市场信息系统建设。