论环境保护基本法中公众参与原则的缺位.pdfVIP

环 境 法 治 与 建 设 和 谐 社 会 ——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~ 15·兰州）论文集 论环境保护基本法中公众参与原则的缺位 傅剑清 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 摘要：公众参与原则在我国环境法中存在理论基础性地位缺位、基本法立法形式和相应法律制度设置三 个方面的缺位,导致公众对环保工作的监督和支持作用不能有效发挥。公众参与原则具有保障环境法基本 价值实现的重要功能，必须在我国的环境保护基本法中予以明确确立。 关键词：公众参与 环境保护 原则 公众，又称大众，是一定范围内所有人的总称。具体到一个国家而言，公众包括该国的公民个 体和由公民组成的群众集体。公众参与，是指广大公民和群众集体有权平等地参与政府公共政策的 制定并配合公共政策的实施，参加政府立法、决策、执法、司法等与其公民权益相关的一切活动。 追溯中国历史，公众参与并非舶来之品。周秦时期诸子百家议政，言路广开；西周时期的召穆公谏 周厉王“ 民之有口，胡可壅也” 1 ；均可以看作中国古代公众参与思想的萌芽。不过，真正在立法、 决策的过程中将公众参与作为一项法律原则确立下来，还是要在西方民主国家历程中去寻找，最早 可以追溯到公元前 5 世纪古代雅典的公民大会。在环境保护领域，公众参与原则正式形成于 20 世 纪六十年代的美国，1969 年美国在其《国家环境政策法》中明确规定了公众有参与环境政策制定 和决策的权利。此后，公众参与原则作为实现环境民主、环境法治和环境正义的重要监督环节而被 普遍接受。目前，世界许多国家的环境政策法律以及国际性法律文件都将公众参与作为一项基本法 律原则确定下来。但是，我国由于历史的原因，公众参与在中国环境保护工作中存在缺位，而公众 参与原则作为环境法的一项重要原则，没有在环境保护基本法中得到明确确认。公众参与原则在我 国存在环境法理论基础性地位缺位、基本法立法形式和相应法律制度设置三个方面的缺位,导致公 众对环保工作的监督和支持作用不能有效发挥。国内外环境保护的经验和教训，都昭示了公众参与 的重要性。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境 保护的水平。在我国经济建设高速发展、环境保护工作纷繁复杂的情势下，公众参与的迫切性和必 要性就更加突出。因此，笔者认为，公众参与原则具有保障环境法基本价值实现的重要功能，必须 在我国的环境保护基本法中予以明确确立。 一、公众参与在中国环境保护工作中的缺位 在我国可持续发展战略已实施十三载的今天2 ，环境问题及其引发的社会矛盾正成为困扰中国 社会发展的重大问题3 。日益严重的环境问题促使越来越多的国人关注环境，公众环境意识急剧上 升为一种热切关注、积极参与的环保热情。一方面是公众环保热情日益高涨，由国家环保总局指导 发布的《中国公民环保民生指数绿皮书（二 00 五）》显示，我国公众对环保的认知度达到 85.4 ％， 有 27.1 ％的公众表示对环境污染“最关心” 。公众对环保的关注，表明中国的环保事业发展面临着一 个“一呼百应” 的机会。但是，另一方面，我们还必须面对另一组数字：统计表明，80 ％以上的公众 最近３个月没有参加过环保活动，参与的公众仅占６. ３％，知道“12369”环境问题免费举报电话的 不足 20 ％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首，绝大多数公众不知 道如何参与环境保护。两组数字，折射了我国公众参与的突出问题：公众环保热情高而参与能力差。 这意味着，如果我们不能及时引导、呼应公众参与环保的殷殷期待，我们就将失去借助“群力”推进 1 见《国语·周语上》：《召公谏厉王弥谤》。厉王虐，国人谤王，召公告曰：“民不堪命矣！”王怒，得卫巫，使监谤 者。以告，则杀之。国人莫敢言，道路以目。王喜，告召公曰：“吾能弭谤矣，乃不敢言。”召公曰：“是障之也， 防民之口，甚於防川。……民之有口，犹土之有山川也，财用於是乎出；……夫民虑之於心，而宣之於口，成而行 之，胡可壅也。若壅其口，其与能几何？”王弗听，於是国人莫敢出言。叁年，乃流王於彘。 2 我国最早提出开展可持续发展的问题，是见著于由中国政府 1994 年批准的《中国 21 世纪议程》。 3 近年我国进入环境事故高发期，如 2005 年 11 月的松花江重大水污染事故、2006 年 8 月，吉林省蛟河市吉林长白 精细化工有限公司