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论生态补偿的市场机制 李 环 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉 430072） 摘要：生态补偿蕴涵了公平、正义的法律理念，是协调区域利益冲突的关键。本文对我国过去实行的以政 府为主导的生态补偿机制进行了反思，认为随着环境污染与破坏的严重化，过分依赖强制性、无偿性的政 府补偿逐渐显示出诸多弊端，已不能适应我国生态破坏日益严重的现实，必须引入市场机制，通过建立环 境产权市场、开放环保产业、建立生态补偿责任保险以及环境税费制度等形式，推动生态补偿市场化的建 设。 关键词：生态补偿 市场机制 政府补偿 利益协调 一、生态补偿（Ecological Compensation）的基本认识 （一）生态补偿的含义 生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统遭到破坏以后的自我调节和恢复。《环境科学大辞典》 曾将自然生态补偿（Natural Ecological Compensation）定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受 到干扰时，所表现出来的缓和、干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还 原能力。 随着生态保护和利用的外部性日益突出，发展生态补偿、协调生态系统各部分利益的观点日益得 到重视和认可。人们逐步认识到，自然生态系统的自我净化和自我调节能力本身就是一种资源，要合理利 用这种调节平衡能力，否则也是一种资源的浪费。生态补偿被认为是对实施生态破坏和污染活动的单位和 个人进行收费，用以生态的补偿、恢复和综合治理，以及对因环境保护而丧失发展机会的居民进行的资金、 政策、技术、实物方面补偿的支出。 总之，生态补偿针对的是整个生态系统，而不是单个环境要素，它是 一种促进生态环境保护的经济手段和刺激、协调机制。 （二）生态补偿的理论基础 一般认为，外部性原理、公共物品理论和生态资本理论是认识生态补偿的理论基础。作为非排他性的公共 产品，生态资源难免出现“搭便车”（Free Rider）的现象，生态资源在消费中的非竞争性，往往导致“公 地悲剧”。只有通过一定的政策手段和市场手段，改变过去环境无价、资源低价的观点，让生态保护的受 益者、破坏者支付相应的费用补偿利益受损者，实现外部成本的内部化，才能最终实现资源配置的帕累托 最优。基于这种理论基础，对从事生态保护的行为以及因其他单位和个人污染和破坏生态环境的行为而受 害的单位和个人进行经济补贴，并对因其他单位或个人的生态保护行为受益以及破坏和污染生态环境的单 位或个人收取一定的费用，从而在受益方与保护方、破坏者与受害者之间实现利益平衡，使生态环境得以 改善，并最终实现整个社会的可持续发展。 （三）我国生态补偿的发展 德国1976年开始实施的Engriffsregelung 政策和美国1986年开始实施的湿地保护No-net-loss 政策等被 看成是生态补偿的起源。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一，《国务院关于进一步加强环境 保护工作的决定》（1990 年）中明确规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原 则，1992 年底，原国家林业部就提出了面对“濒危林业”的严峻现实，必须尽快建立中国森林生态补偿机 制，同时还提出由“直接受益者付费”的方案。在1998 年长江洪水之后，面对上游生态破坏的严峻现实， 国家实施了天然林资源保护、退耕还林等重点工程，长江中上游大量的天然林被禁止采伐，生态补偿也得 到了各方的重视，成为目前比较热门的话题之一。1998 年7 月1 日重新修改的《森林法》明确规定: “国 家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、 保护和管理。”2000 年，国家又发布《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林 生态效益补偿的权利。从2001 年起，国家财政拿出10 亿元在11 个省区开展生态补偿试点，还拿出300 亿 元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。 二、对现有生态补偿机制的反思 市场失灵与政府失灵是导致环境问题的两大原因，因此，只有通过政府和市场的双向调节，共同发挥作用， 才能维持环境与经济、社会的可持续发展。就目前来看，我国现有的生态补偿主要是以政府为主导，采用 财政转移支付、财政补贴的方式进行，在生态补偿发展的初期，对已严重污染或破坏的生态环境的治理恢 复的效果是十分显著的，但是随着环境污染与破坏的严重化，过分依赖强制性、无偿性的政府补偿逐渐显 示出诸多弊端，面对经济发展与环境发展的矛盾日益尖锐的现实，单靠政府主导的生态补偿是远远不够的。 同时，由国家来补偿受害人、保护者的损失，无疑是利用全民的税收作为财源，变成全民对该污染或