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略论我国农村土地征收法律制度的完善 湖北百思特律师事务所 慎先进 秦生伟 土地作为宝贵的自然资源和重要的生产资料是“一切生产和一切存在的源泉”。(1’随着经 济的发展和社会的进步，人地关系日趋紧张，土地中的个人利益和社会公益的冲突日益增多。 在存在利益差别和资源稀缺的情况下，国家为了公共利益的需要而利用特定土地，这种需求往 往无法通过市场或者其他途径实现，只能通过强制力的措施使国家建设用地得到满足。为此， 各国大都通过法律建立了土地征收制度。 但是我国目前在农村土地征收方面普遍存在过多过滥、严重侵害农民权益的问题。据有 70％以上是征地。又据国土资源部公布的数据显示，到2003年底，全国各地开发区数量达 5524个，占地面积达到3．51万平方公里，远远超过了现有城镇建设用地总量(我国目前城市内 违法占地问题占信访接待部门受理总量的73％，其中，40％的上访诉说的是征地纠纷问题，这 里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。7参由此看来，我国农村土地征收法律制度存在诸 多无法回避的问题。 一、我国农村土地征收法律制度的缺陷 由于我国人多地少，土地资源稀缺，并且经济发展较快，因此与其他国家相比，我国已成为 土地征收较多的国家。但现行土地征收制度在保证国家社会经济发展所需土地的同时，存在 着土地征收目标泛化和征地补偿标准偏低等缺陷，并在相当程度上侵害了农民的土地权益。 1．土地征用与土地征收混淆不分，法律制度设计不够严谨 一般而言，土地征收是国家基于社会公共利益的目的，按照法定程序，强制性取得他人的 土地且给予合理补偿，他人的土地所有权因此而消灭的制度。而土地征用是指国家基于特殊 情形而使用他人的土地且给予合理的补偿，待使用完毕后，仍将土地归还所有人或使用人的制 度。④若仔细分析，土地征收与土地征用至少存在以下区别：①前提不同。前者是出于社会公 共利益，后者从大的方面来说也是出于公共利益，但往往是国家在情况紧急时实施；②对象不 同。前者针对的是他人的土地所有权，而后者针对的是他人的土地使用权；③补偿标准不同。 国家对前者的补偿一般情况下要大于后者；④后果不同。前者使他人的土地所有权归于消灭， ①《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1972年版。 ②彭文甫、周介铭、李世强等：《改革和完善现行土地征用制度的思考》，载《四川师范大学学报(社会科学版)}2004年 第6期。 ③赵强利：《论我国土地征用制度的改革》，载《政法论丛))2004年第6期。 ④严文萍：《土地征用与土地征收之解析》，载《甘肃政法学院学报)2005年第2期。 略论我国农村土地征收法律制度的完善201 而后者则仅使他人的土地使用权暂时归于消灭。相应的，在实施二者的程序方面也有所区别。 但在我国现行的法律制度中，除了2004年的《宪法》修正案第10条第3款对此有所区分外，包 括《土地管理法》在内的众多法律法规对土地征用与土地征收几乎未做任何区分。如1998年8 月29日公布的《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所 有的土地实行征用。”这里的土地征用在绝大多数情况下应是指土地征收。 2．公共利益界定不明确，导致征地权滥用 土地征收制度的后果在于不需要土地所有权人的同意而强制取得其土地，这显然与财产 权受法律平等保护的规则存在着矛盾和冲突，进而引发人们对征收权是否合宪的怀疑。公共 利益的正当性以及征收权行使的公共目的性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权 的合宪性(形式合法)得以成立，而且还成为评判征收实践中一项具体征收行为是否合法(实质 合法)的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。(!)正因为如此，世界各国宪法中通常都将公 共利益的需要明确地规定为财产征收包括土地征收的前提。虽然我国《宪法》第10条第3款 明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。”现行的《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所 有的土地实行征用。”但究竟什么是公共利益，哪些征地属于公共利益的需要，法律并没有作出 明文规定。甚至该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申 请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属 于农民集体所有的土地。”《土地管理法》的这种规定，没有区分建设用地是属于公共利益还是 非