从国土资源法与自然资源法、环境保护法关系的角度论《环境保护法》的修改(1).pdfVIP

从国土资源法与自然资源法、环境保护法关系的角度论《环境保护法》的修改 胡 涛 内容提要：因对国土资源的概念及外延存在不同的认识，导致对国土资源法与自然资源法、环境保护法的 关系也存在不同认识。笔者认为，自然资源法与环境保护法都是国土资源法的组成部分，国土资源法才是 环境资源法的基本法。同时建议将国土规划、区域开发整治和自然灾害防治这三项国土资源法的重要法律 制度纳入现行的《环境保护法》，使修改后的《环境保护法》上升为国土资源法的地位而成为环境法的基 本法。 关键词：国土 国土资源法 自然资源法 环境保护法 《环境保护法》 关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对 于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法 与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法 与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。 一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系 国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规 范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭， 综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单 指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土 资源一般是指一国国家主权支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋 教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义， “国土是一个主权国家管辖下的陆 域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一 国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、 领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资 源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。 （一）国土法与自然资源法 关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的 自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法 是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、 利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、 治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外 延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自 然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他 领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资 源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、 治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自 然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权； 只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局 限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。 [4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。 （二）国土法与环境保护法的关系 环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法 律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的 社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土 资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的 各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国 土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开 阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环