改革与完善农村宅基地法律制度的思路与若干对策建议(2).pdfVIP

改革与完善农村宅基地法律制度 的思路与若干对策建议 l萨鞋 一、农村宅基地立法的法律空间与现实必要性 (一)农村宅基地立法的法律空间与可能性 宅基地与房屋是不可分离的，往往联为一体。农村宅基地(包括房屋) 立法的法律空间与可能性有： 一是政策法律并非绝对禁止而是有限禁止。《农村人民公社工作条例 修正草案》规定：①社员有买卖或者租赁房屋的权利；②社员出租或者出卖 房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双 方订立契约。1963年，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充 规定的通知》：①宅基地上的房屋永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋 的权利；②房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主。《村镇建房 用地管理条例》规定：社员出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。1986年 《土地管理法》规定：出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1998年 《土地管理法》规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批 准。另外，最高法院[1992]民他字第8号批复：农村房屋买卖按约定交付房 款以及管理房屋的买卖有效。 ． 二是现行法律法规并未禁止农民买卖房屋。1982年的《宪法》规定：国 ①姜爱林：中华全国总工会经济社会政策研究室主任，北京工业大学硕士生导师。 改革与完善农村宅基地法律制度的思路与若干对策建议 105 家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。1995年《确定土地所有 权和使用权的若干规定》规定：接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅 基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用 的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。1998年的《土地管理法》也只是 规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，但并没有禁止 农村房屋的出卖。因而，农民原则上可以出卖自己的房屋。 三是《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等重要文件为立法 奠定了基础。 (二)农村宅基地立法的现实必要性 一是促进市场经济发展的需要。我国现行农村宅基地制度是计划经济 时代的历史产物，其主要弊端在于：阻碍了我国城市化进程；不利于对农民 财产权的保护；不利于对公民迁徙权利的保护；制约了农村土地经济的发 展。 二是解决目前农村宅基地存在问题的需要。目前农村宅基地存在四大 问题：①农村宅基地规划混乱，浪费土地严重。现在很多农村的宅基地都没 有一个很好的规划，布局紊乱，分配也很不均衡，加上空置的问题，导致浪费 耕地的现象十分严重。目前我国农民取得宅基地是不需要成本的，导致农 民缺少保护土地资源的意识和动力，造成土地资源浪费。②宅基地隐形交 易，产权纠纷多。发达地区的农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自 发的宅基地隐形市场。由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条 件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范 和指导。一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方 面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难 度。③目前我国的宅基地还没有完全的物权化。如果农民对宅基地拥有完 全物权化使用权，无疑能够提高农民对宅基地的资产价值意识，促进农村宅 基地流转，也有利于节约土地资源。 三是农村金融事业发展的需要。目前，越来越多的农村家庭正在从事 非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常会 遇到资金短缺，迫切需要金融机构给予信贷支持。但按现行法律规定，农民 拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样，一方面限制了 金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢；另一方面也使广大农民缺 少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提 高。 106 城市经济与土地政策：发展·绩效·改革 二、宅基地立法思路与原则 (一)宅基地立法的思路 现行法律制度的设计缺陷是农村宅基地问题产生的基本原因，对现行 的农村宅基地法律制度进行完善和创新才是解决现存问题的根本性出路。 对宅基地法律制度进行完善和创新的目标，就是要建立一个合理的法律制 度。笔者认为，应