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公共管理背景下自然保护区的法律性质 戈华清 （南京信息工程大学 法律系，江苏 南京 210044） 摘要：本文从自然保护区的内涵、功能入手，分析了自然保护区的法律性质。并在此基础上，通过经济学 的相关理论，对自然保护区的公共管理性质进行了剖析。并且依据我国的管理现状，对自然保护区及其法 律性质的认定与实践中的不足与完善进行了分析。 关键词：公共管理 自然保护区 法律性质与地位 一、自然保护区内涵决定了自然保护区的法律性质 自然保护区的划定与管理是当今世界对一定的自然环境、生态与资源给予保护的一种相对有效的措施。 这种做法已经被世界各国广泛采纳。但就自然保护区的内涵、功用与保护不同的国家与区域有不同的叫法 与做法，但从总体上说，自然保护区的管理与运作都是以国家控制与管理为主。然而随着自然资源市场开 发利用所产生的经济效益日益增长，特别是旅游与一些原生自然资源的开发利用，使得自然保护区的保护 与管理产生了许多新的问题。本文着重就自然保护区的基本法律问题中的自然保护区的内涵、法律性质来 探讨目前我国对于自然保护区的管理中出现的问题。在市场运作条件下，我们必须十分明确自然保护区的 法律性质，只有如此，我们才能从其基本的法律问题中找到可以明确适用的情形。本文正是以此为基点， 对自然保护区的法律性质试图做出明确的说明。 （一）从内涵明确其性质 基本法律概念的规范明确是一部法得以良好应用的关键与核心，关于自然保护区的法律概念，我国 《自然 保护区条例》中的自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分 布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保 护和管理的区域。 就条例中对于自然保护区的规定来看，指出了自然保护区主要的适用对象及适用区域，但显得过于抽象与 不确定，建议结合自然保护区的外延或功能来明确自然保护区的含义，使其在法律实践中具有明确性与可 操作性。如IUCN将自然保护区的定义为：有相当大的面积，有一个或几个未受人类活动影响的生态系统， 具有特殊的科学、教育、娱乐意义，或者拥有非常优美的自然景观，由最高国家管理机关采取一切可能措 施，全面阻止或消除占用、开发利用活动，切实保护其生态地貌和美学特征，在特定条件下允许进行精神、 教学、文化及娱乐为目的的观赏活动。美国 《自然保护区法》规定的自然保护区是指 “未经永久性改良或 人类居住的、保持原始性质和影响力的、为保存其自然条件而受到保护和管理的符合下列条件的联邦土地： （1）基本上受自然力影响、不易觉察人类劳动痕迹；（2）极适于隐居或原始的和未确定类型的消遣活动； （3）面积至少为5000英亩或为实际可执行的保存或无损害的利用所足够的面积；（4）具有生态的、地理 的或其他的科学的、风景的或历史的价值。” 我国法律对自然保护区的定义完全可以参照以上的做法，将自然保护区的内涵做出一个开放性的设计，然 后明确列举出自然保护区的范围，这样对于自然保护区设立就有了相对明确的法律概念。尽管我国法律中， 自然保护区的法律概念不是特别明确具体，但我们从概念中，可以明确得知，设立它的目的以及概念本身 所涉的内容都是为了自然生态及人类利益的保护，具有很强的公的性质，它不是仅仅为了某个群体某个人 的权益。所以从保护区建立的本身目的来看，只能由代表国家或一定区域的政府行使某种公共职能的机构 或部门来行使，而不是由某一个体或某一个组织来行使。 （二）从其功能明确性质 自然保护区的功能对决定自然保护区的法律地位与法律性质有关键作用，仅就我国对自然保护区的功能的 我们可以看出，它至少包括以下几个方面的内容：（1）为人类保存自然生态环境的原始组成与结构模本， 从而为人类评价自身行为对环境的影响提供参照系数，有利于人类确立防范生态环境遭受破坏的对策；（2） 为各种珍稀濒危的野生动植物提供生存、繁衍的良好环境，保护生物物种，维持生态平衡；（3）为人类提 供教学、科研基地，促进教学、科研事业的发展，为社会经济建设服务；（4）有利于开发旅游资源，发展 旅游事业，为人类提供游乐、休息场所。从自然保护区的这些生态、经济、服务、教育等各方面的功能来 看，它的保护目的并不是为了个人利益，从整体上看，是为了整个人类的利益，具有全人类性、利他性与 明显的公益性。 （三）从经济学角度分析其性质 从自然保护区的定义和相关功能，结合经济学的相关理论，我们可以看出自然保护区具有典型的公共物品