强化政府环境责任——修改《环境保护法》的一个视角(2).pdfVIP

环 境 法 治 与 建 设 和 谐 社 会 ——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~ 15·兰州）论文集 强化政府环境责任 ——修改《环境保护法》的一个视角 钱水苗 沈 玮 （浙江大学，浙江杭州310028 ） 摘要：我国环境法律施行效果不理想的重要原因是政府环境责任的缺失，应当将《环境保护法》的修改和这一现状 的改变结合起来，在《环境保护法》中强化政府环境责任。笔者首先从政府责任的概念出发界定了政府环境责任的 涵义，包括积极和消极两个层面。分析了为什么要强调政府在环境保护中的责任，介绍了美、日、俄的环境基本法 在政府环境责任方面值得借鉴的规定。鉴于我国的国情，《环境保护法》应当规定积极和消极两个层面的政府环境 责任，重点构建了积极层面的政府环境责任体系：提供环境公共产品（服务），执行各项决策的环境影响评价，环 境信息公开。 关键词：政府环境责任 环境公共产品 环境影响评价 环境信息公开 一、引言 1989 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》( 以下简称《环境保护法》)是我国环境法制发展 到一定阶段的产物，也是国家加强环境保护的新起点。不可否认，《环境保护法》对于保护和改善 我国的环境质量，促进经济、社会、环境协调发展发挥了积极作用。1 但《环境保护法》总体上仍 未摆脱计划经济的影子，在我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，强调政府职能转变、依法 治国，确立了可持续发展观、科学发展观和新的环境保护理念的今天，其主要内容已经不能反映时 代的要求，急待修改。2 另外，历年的《中国环境状况公报》以及“十五”、“十一五”规划的实施情 况表明，在经济迅猛发展的条件下，环境形势仍日益严峻，足见环境法律的施行效果并不令人满意。 全国人大从 1989 年至 2006 年对环境保护法律进行了多次执法检查，调查结果无一例外地指出，“执 法不力”是法律施行中存在的主要问题。作为执法部门的政府在环境保护中不作为、干预执法及决 策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因，已经到了必须正视的地步。笔者认为，《环境保护法》 作为环境保护法律规范的基本法，其修改必须担负起推进环境保护工作的重担。所以，应当以《环 境保护法》的修改为契机，着手解决我国环境法律施行效果不理想的问题，将《环境保护法》的修 改和去除政府在环境保护工作中的消极影响，发挥政府应有的环境保护功能结合起来，寻找《环境 保护法》修改的合理方案。在这一理念的指导下，加强“政府环境责任”成为一种可供选择和值得研 究的修改路径。 “政府责任” 的形式包括积极和消极两个层面。第一个层面的“政府责任”是指国家行政机关及公 务人员份内应做的事，是与现代政府存在的合法性相联系的。政府应当对社会需要作出积极回应， 并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需要与利益，表明了社会对行政机关的行为预期， 属于积极意义上的责任。第二个层面的政府责任是指国家行政机关及公务人员没有做好份内应做的 事，因而应当承担的不利后果，它是实现积极层面的政府责任的保障，是行政机关因为没有做好份 3 内之事引起的谴责和制裁，属于消极意义上的责任。 《环境保护法》所要确立的政府环境责任是在环境保护领域的政府责任。所谓政府环境责任， 是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府 的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果， 包括积极和消极两个层面的政府环境责任。 二、在《环境保护法》中加强政府环境责任的意义 （一）环境保护领域强调政府环境责任的原因 1 有学者将现行《环境保护法》的作用概括为以下四个方面：（1）界定了“环境” 的定义、范围，明确了法律的调整 对象；（2 ）为我国环境和资源保护法律体系确立了基本框架，推动了我国环境和资源保护各单行法律法规的全面创 建；（3 ）把国家环境保护的方针、原则和基本制度以法律的形式确定下来，其中许多法律制度成为我国环境管理中 行之有效的重要手段；（4 ）指导和推动了地方环境保护立法工作。杨朝飞：《环境保护法修改思路》，《环境保护》 2007 年第 2 期