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区际生态补偿：法律意义、制度价值与立法构想 秦 鹏* 摘要：区域之间通过固有的地域联系发生环境关系，环境关系产生区际利益公平问题。解决区际问题，必 须建立区际生态补偿机制。区际生态补偿蕴涵了公平的法律理念，能够保障生态建设地区的生存利益和发 展动力，减轻中央政府的财政负担。实现区际生态补偿，须建立以区际生态补偿基金为中心的法律制度。 我国建立区际生态补偿法律制度目前面临的主要困难和制约因素在于环境管理体制的缺陷和绿色国民经济 核算体系的空白。 关键词：区域 区际 生态补偿 制度 生态补偿对于生态建设具有重要的意义。在我国业已开展的退耕还林工程、天然林保护工程和长江中上游 地区重点防护林工程、自然保护区建设工程等生态建设中，都实施和运用了生态补偿经济机制。我国目前 的生态补偿主要是通过中央财政纵向转移支付，国家是唯一的补偿主体，至于流域性和相邻性区域间的生 态补偿尚处于空白。由于缺乏解决区际问题的生态利益补偿制度，生态环境建设地区与生态环境受益地区 之间的发展差距日益加大，其结果是生态建设地区往往陷入困境，不愿意进行生态环境改善，而生态受益 地区的持续健康发展也会受到抑制。因此，建立协调区际关系、体现社会公平、完善财政转移支付制度的 区际生态补偿机制已是势在必行。 一、关于生态补偿的基本认识 生态补偿是指在经济活动中，对保护和改善生态环境的行为给予财政补贴或奖励，以调动生态建设积极性， 促进环境资源保护的一种经济手段。生态补偿就其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿。外部性原理和公 共物品理论是认识生态补偿的基础理论。保护和改善生态环境的行为是为社会提供公共利益的行为，通过 这种行为所生产出来的产品——良好的生态环境，是一种正外部性很强的公共产品。这种产品被生产出来 之后，不需要通过市场交换就能满足社会公众对它的需要。也就是说，生态建设者向社会提供的生态效益 无法通过市场交换实现其本身价值，除生态建设者之外的所有人都可以在不支付任何代价的情况下分享其 所带来的生态利益。生态建设者对生态效益的消费并不能排除其他人的消费，生态效益的功能不会因消费 者人数的增加而降低。生态建设者通过保护和改善生态环境，所得到的私人边际效益小于社会边际效益， 而投入的私人边际成本却大于社会边际成本，无论成本还是效益均呈现出严重的不对称。结果是生态环境 改善所带来的惠益由社会公众无偿分享，而生态建设者却得自己负担对生态环境改善所支付的代价，承受 着私益的损失。事实上，理性的个体是不会为生态价值的供给做出任何贡献的。[1]因此，在市场机制下， 以效益最大化为目的的生产者就不会把资源有效地配置到生态建设之中，生产者从事生态建设的积极性不 够，生态建设难以持续进行，导致生态建设供给的不足，从而无法实现生态环境的改善。 对于如何解决外部性所带来的问题，西方经济学有两种观点：一种是庇古等人的利益调整观点，主张政府 利用经济手段解决外部性问题；另一种是科斯等人的改变利益调整的初始条件的观点，主张通过明晰产权 由市场自身排除外部性。由于本文仅就生态补偿问题进行探讨，因此，关于科斯用界定产权方式解决外部 性的观点，笔者在此不做赘述。庇古认为：对于正的外部影响政府应予以补贴，以补偿外部经济生产者的 成本和他们应得的利润，从而增加外部经济的供给，提高整个社会的福利水平。[2]这就是正外部性的内部 化，通过政府干预对带有正外部性的物品发放相当于其外部边际效益大小的财政补贴，将其私人边际效益 提高到同社会边际效益相一致的水平，以此使公共物品供给之不足得以校正。正是基于这种理论基础，对 于从事生态建设的行为进行经济补贴，以弥补其所受损失和支付的代价，对生态建设的正外部性行为进行 奖励，从而实现公益外溢的补偿，从根本上调动生产者从事生态建设的积极性，保证生态建设的持续进行， 并最终实现生态环境的改善。 二、区际问题与区际生态补偿 （一）区际问题 可持续发展提出十余年来，从理念、定义、哲学思考到更深层的理论解析，正在走向可操作性的研究，其 突出表现便是区域可持续发展理论的提出。区域可持续发展的理论核心紧紧围绕着两大主线：其一是人与 自然的关系，主要涉及到区域内人口、资源、环境与经济社会发展之间的平衡，体现的是环境保护与经济 社会协调发展的基本内涵；其二是协调人与人的关系，主要涉及到人际关系的和谐与有序，体现的是区际 公平和代际公平的基本内涵。按照该理论，我们在研究环境问题特别是生态环境建设时，不仅要考虑某一 地域内人与自然的关系问题，而且要考虑该地域与关联地域的关系问题、该地域内当