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和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 旧城土地调控与失效相伴的产权制度反思 张 杰 【摘要】 本文从城市土地产权制度的变迁历程、政府干预下的土地交易市场、城市土地产权制度及其制度变迁路径依赖与体 制锁定等视角对旧城土地调控频频失效进行了反思，认为失效及其土地问题滋生的原因是多方面的，其中土地产权制度的变迁 是滋生问题的历史根源，它模糊了权属关系，积聚了历史病疾，而计划与市场的交织演绎出了双轨配置制度下的土地交易困境。 文章进一步揭示了地方政府的绝对垄断扭曲了土地竞争市场，而其根源在于：城市土地产权制度本身的残缺，即旧城土地资源 的法律产权和事实上的产权的不一致，导致了市场交易主体对交易客体的权责不统一，而政府调控所制订的一系列的“制度”， 因其制度本身的利益短视与部门本位，削弱了作为“制度束” 的调控威力，加剧了调控“组合拳” 的失效。因此，解决问题的关键 在于城市土地制度的创新，即基于明晰旧城土地产权关系的前提下，政府退出非公共利益的土地交易市场，实现政府角色的转 换――“划桨”与“掌舵” 的分离，以此确保旧城更新中房地产的健康发展。 【关键词】 产权；制度；旧城更新；土地 1 引论、旧城土地的频繁调控与失效 随着城市化进程的迅速推进，旧城土地资源日趋稀缺，其内在极具诱惑的经济性，加剧了开发商们的争夺。政 府作为维护城市社会和谐发展的主导力量，为了控制土地开发、抑制房价的上涨过快，促进房地产业的健康发展， 频频采取一系列的政策加以调控，如央行的调息，“ 国八条” 、“七部委八条” ，3 《国务院发布国六条，适度调整房贷 政策》（“ 国六条” ），以及《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（“九部委意见” ）等。 但是，现实的发展却在许多层面上否定了政府的干预，使得对旧城土地的调控时时处于失效的境地，其最直接 的表现就是旧城土地价格、房价依旧飙升；经营性用地协议出让比例居高不下；土地闲置囤积严重等等。而与此同 时，更为突出的问题也随之迸发，有些甚至危及到了社会稳定，如旧城拆迁土地补偿矛盾频频激化；旧城遗产破坏 严重；旧城居民安居困境重重等等。 面对上述频繁的调控与失效相伴的事实，我们应该反思，是什么原因导致了制度的失效，政府干预的失灵？各 级政府到底扮演了什么角色？以及制度如何创新、解决这些问题等等。 2 事实的反思 1、历史回溯与反思 1、1、建国以来土地产权制度变迁 建国以来，城市土地产权制度的变迁大致经历了二个大的阶段，即大变更期与变革期。大变革期是指建国初至 1978 年间，城市土地所有权由私有向国家所有转变的过程。而变革期则指 1979 年以来的城市土地产权制度的变迁过 程。1979 年以来，我国的土地法律制度发生的根本性的变革，城市土地市场逐步恢复，形成了新型的市场管理模式， 这一过程中，几次重大的制度变迁左右了土地市场建设：1979 年的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，明确提 出了场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费，开始了土地有偿使用的探索；1987 年首次以出让 方式出售的土地在深圳交易成功，标志着城市土地有偿使用制度揭开了序幕，随后，1988 年《中华人民共和国宪法 修正案》和《土地管理法修正案》，以法津的形式取消了土地使用权转让的禁令；1994 年在各地出现的房地产热、炒 地热的大背景下，又出台了《中华人民共和国城市房地产管理法》及许多相关法规；1998 年颁布实行的新《土地管 3 国八条指2005年3 月26 日国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》。新八条，也称“七部委八条”指2005 年4 月30 日，国 务院办公厅转发了七部门联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》，俗称“新八条”。 1779 和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 理法》打破了原有的管理模式，力求解决这些问题，从而进一步推动城市土地市场的发展。自 2004 年以来，中央政 府围绕抑制城市房价，地价飙升，先后出台了一系列的政策制度，如前文论及的“七部委八条”、“ 国六条”、“九部委 意见”等等。 1、2 、制度变迁的反思 1、2 、1、土地产权制度变迁是引发旧城土地问题的历史