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我国城市水环境管理的法律思考 西北政法学院 杨 倩 摘要：我国城市水环境状况不容乐观，面对城市水环境日益恶化的现实，我们应 当加强城市水环境管理，引入新的管理机制，建立一整套有效的管理制度，实现 城市水环境的可持续利用。 关键词：水环境 环境管理 水法 一、我国城市水环境现状 在我国，随着城市化进程的推进，城市数量不断增加，城市建设日益加快，尤其 是城市基础设施和公用事业发展迅速。在积极进行城市化建设的同时，城市资源 环境保护与改善成为影响城市可持续发展的决定性因素，其中水环境作为城市的 生命线是城市建设的重要制约因素。因此，高度重视水环境的保护和营造已成为 未来城市发展的必由之路。 目前全国城市总体水环境状况令人担忧，城市主要水源为地表水和地下水，由于 我国水资源时空分布不均，导致众多城市出现结构性缺水。面对日益增长的城市 人口，城市用水量激增；同时，经济产值提高也意味着生产用水的大量消耗，因 此造成对水资源的过度开发使用。以北京为例，根据水资源公报结果，1994~2000 年北京市的水资源开发利用率达到了惊人的135%，与公认的40%的水资源合理开 发利用率相差3.4 倍 。除此之外，水污染也十分严重，城市集中了大量的工业 生产企业，工业废水排放量巨大，而生活污水排放随着城市规模的扩大进一步增 长，1998 年排放量首次超过工业废水，但目前全国城市污水处理率只有34.3% 。 由此可见，城市水环境的状况可以概括为：水资源短缺，水污染严重。 二、城市水环境管理 水是城市中流量最大、速度最快的物质，既是食物和原料，又是传递物质和能量 的载体，是城市生产、生活和还原功能作用中必不可少的物质。城市中水循环的 模式有水渠、上下水道等人工控制系统中的循环，也有雨水的地面径流等自然循 环，两者互相结合，关系复杂。而城市生态系统的物质循环又具有以下特点：城 市生态系统所需物质对外界有依赖性，物质既有输入又有输出，生产性物质远远 大于生活性物质，物质流缺乏循环，物质循环在人为控制下进行，物质循环过程 中产生大量废物。因此，进行有效的水环境管理必须遵循城市生态系统 物质循 环规律，这是我们实施管理的基础环境生态要求，即按照水循环的规律与特点管 好水、用好水，实现城市水环境的良性循环。 城市水环境包括空气中的水、土壤水、生活与生产用水三个主要组分。其中空气 中的水分调控，根据目前的科学技术水平和经济条件，我们可以通过以下两方面 来间接改变，一是增加城市绿地面积，通过绿色植物的蒸腾作用来增加城市空气 中的水分含量，二是增加城市中人工水体的面积来调节城市空气的水分含量。土 壤水分的控制可以采取减少或停止对地下水的过度开采，适当增加地下水回灌补 充等措施来保证土壤水分的相对平衡。而城市生产、生活用水是水环境管理中重 要的一个环节，应当遵循保护水源和节约用水的原则，综合整治城市的水源和水 系，对城市水资源进行功能区划，并确定相应的水质控制目标和水污染物削减计 划，发展污水处理和污水资源化事业，提高工艺用水的重复利用率，真正做到对 城市水源的统一开发、统一利用、统一规划、统一管理。 城市水环境是城市建设与发展的基础条件，实现城市可持续发展必须加强城市水 176 环境管理。水环境管理不仅应遵循其复杂的自然特性，而且还要理解其混合的经 济特性，并且充分考虑社会文化的可接受性。 因此，对城市水环境应当实施生 态管理，具体内容包括：1、环境计划的管理：拟定城市水环境区域规划、水环 境保护计划、流域污染控制计划、城市水污染控制计划、水环境防治技术发展计 划等。2、环境质量的管理：制定水环境质量标准和水污染物排放标准，监测评 价水环境质量状况，预测水环境质量变化趋势。3、环境技术的管理：制定水污 染防治技术政策，开展水污染防治技术交流与合作，组织技术咨询，提供情报服 务等。 同时，更为重要的是在城市环境管理中引入新公共管理的基本理念，打破传统行 政封闭系统，以一种更为包容和开放的系统进行管理实践。改革政府管理体制， 由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果和绩效，注重发挥政府宏观决 策作用。引入市场竞争机制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段企 业化的方法，使管理部门发挥新的作用，即不是作为唯一的公共产品和服务的提 供者，而是作为促进者和管理者，达到提高公共管理有效性和社会公共福利的根 本目标。 据此，管理城市水环境的具体措施应当包括： 1、 合理开发、利用和保护水资源。制定水资源综合开发规划方案，保护水源、 涵养水源，做到合理开发、节约使用和防治污染三者兼顾，并