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第四章环境监督管理制度建设与探讨
我国防沙治沙法律制度存在的问题及完善的对策
孙晓宁田密
(西北政法学院710063)
摘要土地沙化是我国当前最为严重的生态环境问题之一,人为的不合理的经济活动是造成土地沙
化的主要原因,本文对我国现有防沙治沙法律体系存在的问题进行分析,并提出完善的对策。
关键词土地沙化制度问题法律对策
我国《防沙治沙法》第二条规定,土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠
扩张和沙质土壤植被被破坏、沙土裸露的过程。而该法所称的沙化,是指主要因人类不合理活动
所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏,形成流沙及沙土裸露的过程。
防沙治沙,事关国家生态安全,事关中华民族生存与发展。我国政府历来高度重视防沙治沙
工作,特别是进入新世纪以来,采取了更加有力的措施并取得了显著成效。全国沙化土地面积开
始出现净减少,由上世纪末年均扩展3436平方公里转变为现在年均缩减1283平方公里,沙区生
态建设状况已从治理小于破坏进入了治理与破坏相持的阶段①。但是我国的土地沙化形势依然严
峻,我国仍然是世界上土地沙化危害最严重的国家之一,全国现有沙化土地174万平方公里,占
国土面积的18.1%,主要分布在少数民族地区和边疆地区。因土地沙化每年造成的直接经济损
失高达500多亿元,影响近4亿人口的生产和生活②。近年来,我国北方地区遭受严重的沙尘暴
危害,一次又一次的沙尘暴给受灾地区的农牧业、工业、运输业以及水电、交通、通信等基础设
施造成了严重损失,人员伤亡时间也屡屡发生,而沙尘暴产生的根源就是土地沙化。土地沙化除
了气候干旱等自然因素外,更主要的原因是在利益驱动下不合理的人为活动,因此,治沙的实质
就是“治人”,通过立法和执法,从根本上遏制土地沙化扩展趋势不仅是沙化土地所在地区社会
经济发展的需要,也是维护国家生态安全的需要。本文就其法律制度方面的原因作一探讨。
一、我国土地沙化防治的立法现状
我国防治土地沙化的立法经历了一个持续而缓慢的发展过程。1991年10月,国务院公布了
《1991—2000年全国治沙工程规划要点》,自此中国防沙治沙正式作为一个独立专项工作启动。
同年国务院颁发了《关于防沙治沙工作若干政府措施意见的通知》,国家税务总局也发布了《关
于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》③,随后各地政府也先后出台了“谁开
发,谁治理,谁受益”、“继承沙漠荒地使用权”等一系列优惠政策,推动了防沙治沙工作的开
展。但是我国没有出台防沙治沙方面的专门法律,相关规定分布在《环境保护法》、《森林法》、
《草原法》、《土地管理法》、《水土保持法》等一系列环境法律、法规中,然而依靠当时的法律
无法完成我国防沙治沙的历史任务。
鉴于日益严峻的土地沙化形势,2002年8月31日九届全国人大常委会第二十三次会议审议
通过了《中华人民共和国防沙治沙法》,并于2002年1月1日起施行。它的颁布是我国防沙治沙
史上具有里程碑意义的一件大事,标志着我国舫沙治沙工作步人了法制化轨道。《防沙治沙法》
作为防治土地沙化的专门法律,它从效力范围、规划、预防、治理、保障措施以及法律责任等角
①http://www.sepv.gov.cn/eic/65077126284653363215643.shtml
⑦http://www.sepa.gov.cn/eic/65077126284653363215643.shtndF
③王茜:《我国沙漠化防治的立法现状与建议》,中国林业,2004,6B
·1640· 中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006)
度对土地沙化防治做出了规定,一定程度上为推进我国防沙治沙事业快速健康发展奠定了基础。
但从长远看,却并未从根本上起到有效遏制土地沙化扩张的作用。笔者认为,主要原因在于我国
目前的立法体系不健全,法律的规定特别是对管理体制的规定过于抽象,同时相关的配套法规和
规章还没有完全制定出来等,这些因素都严重制约着我国土地沙化防治工作的进程。
三、我国防沙治沙法律制度存在的问题
笔者认为,我国的防沙治沙法律制度存在以下几个问题。
第一,立法对防沙治沙管理体制的规定不够完善,过于笼统。防沙治沙管理体制,是指规定
国家防沙治沙的组织、协调、指导部门的设置及其职责的法
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