我国公众参与环境保护立法现状及其完善.pdfVIP

我国公众参与环境保护立法现状及其完善 于文轩* （中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088） 摘要：公众参与环境保护具有多方面的制度价值。确立以可持续发展为核心的环境法治理念，制定和完善 环境立法，实现环境司法公正，保证环境执法的公正性和效率性，环境守法和环境法律监督，均需公众参 与。我国根本法、基本法、环境保护法律、法规和规章以及地方环境保护立法中均有关于公众参与环境保 护的规定。这些规定存在诸多问题，主要体现为：对公众参与环境保护重视不足；关于公众参与环境保护 的规定可操作性差；公众参与环境保护的范围过窄；公众参与环境保护形式过于单一；关于公众参与环境 保护信息支持的规定有待完善；缺乏关于公众参与环境保护的奖惩性规定。要完善我国公众参与环境保护 立法，目前最急迫的是制定一部公众参与环境保护专门立法。该立法应明确环境听证制度、环境信息目录 制度、环境信息预公开制度、环境信息部分公开制度、新闻发言人制度等公众参与环境保护的主要制度， 并应通过合理的立法框架结构，从环境信息公开、意见征求、监督与救济、法律责任等方面作出明确的规 定。 关键词：环境保护 公众参与 立法 现状 完善 一、公众参与环境保护的制度价值 环境保护的目标，是保护和改善生活环境和自然环境、防治环境污染和其他公害、保障人体健康、促进社 会的可持续发展。在 “依法治国、建设社会主义法治国家”的政策背景下，环境保护的最终目标，是实现 良好的环境法治。所谓环境法治，是指是一国环境法律制度及其运行的有机统一，即将环境保护活动纳入 法治轨道，是法治理念在环境法领域中的具体体现和贯彻实施。环境法治既包括一国静态的环境法律制度， 又包括该法律制度在社会生活中动态的运行和实现状态，其具体内容包括环境法治理念、环境立法、环境 司法、环境执法、环境守法和环境法律监督等方面。在这些方面中，公众参与都是不可或缺。事实上，环 境保护本身是一项全民的事业，没有公众的积极参与和大力支持，环境保护工作是无法做好的，环境法治 也无从实现。环境法治各个方面的顺利实现，需要公众在各个方面、各个环节的积极参与。公众参与环境 保护的制度价值主要体现为如下五个方面： 其一，确立以可持续发展为核心的环境法治理念，需要公众的认同和参与。自制定《中国21世纪议程》以 来，我国通过制定和修订相关环境立法，确立相应的原则和制度，初步确立了可持续发展的指导思想。但 是，目前“经济优先论”在实践中仍然占据主导地位。这也是我国环境法治理念存在的最主要的问题。社 会对某一理念的认同和实践，归根结底要落实到每一个 “人”以及作为人的复数形式的“公众”的认同和 实践。要确立可持续发展的环境法治理念，不仅需要社会成员对可持续发展原则的普遍认同，而且还需要 社会成员通过积极的实践，参与到环境法治的各个方面中。 其二，制定和完善环境立法，需要公众参与。公众参与立法活动，是公民身份的重要体现，是人民主权观 念的必然要求，是程序正义的实现方式，也是实现法治国家的前提条件。公众参与立法在我国拥有充分的 法律依据：一方面，根据我国 《宪法》，作为立法机关的全国人民代表大会由人民选举的代表组成， 因此 立法过程实际上就是全体人民共同参与的制定法律的过程；另一方面，根据我国 《立法法》，立法过程中 也应当听取各方面的意见。环境立法通常涉及公众的财产、健康甚至生命安全，所以立法过程必然要求实 行公众参与。 其三，实现环境司法公正，需要公众的积极参与和监督。德沃金说， “如果判决不公正，社会就可能使某 个社会成员蒙受一种道德上的伤害”——事实上，在环境司法领域，这种 “伤害”通常超出了 “道德”范 畴，往往会极大地影响到公众的财产、健康和生命权利。公众参与环境司法，不仅仅是由于其拥有诉讼法 上的权利，而且还因其可以基于监督职能，确保司法的公正性。在我国，公民作为环境诉讼当事人，享有 控告权、申辩权、质证权、上诉权等诉讼权利。在诉讼过程中，律师代理或辩护制度、陪审员制度等，都 是公众直接进入审判体制内部、直接参与或制约司法权的一种机制。自2003年开始试行的 “人民监督员” 制度，则在检察系统引入了公众参与机制。这些都是公众参与环境司法的具体体现。进一步的立法应对此 进行完善。 其四，保证环境执法的公正性和效率性，需要公众的广泛参与。公众参与环境执法，主要有两方面理由。 一方面，环境执法的重要对象之一，是作为行政相对人的公众。一些环境执法形式，如环境行政处罚、环 境行政强制措施，将对公众的环