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我国环境保护中公众参与问题研究 石 莎* 摘要：公众参与是我国环境法的一项重要原则和制度。但目前我国相关的法律法规中只有原则性的公众参 与环境保护的规定及零散的保护环境的公众参与权之规定，公众的环境意识和环境参与意识都很薄弱，环 境保护中的公众参与制度在我国尚未成为一项真正的法律制度，离建立该机制的差距还比较大，这使环境 保护法的社会性大打折扣。为此，本文介绍了我国环境保护中公众参与的概念、理论基础，并从我国环境 保护和公众参与现状出发，分析了造成这一现状的原因，并从几个方面初步探讨了完善公众参与的对策。 关键词：环境保护 公众参与 问题研究 一、环境保护中公众参与的概念及理论基础 （一）概念 谈及环境保护中公众参与的概念，必须首先对公众参与的概念有所认识。公众的意愿是每一个具体人群或 个人意愿的集合，公众的利益同样也是每一个具体人群或个人利益的集合。个体的意愿或利益，只有符合 公众意愿或利益时，才有其合理性。 因此，公众参与简言之，即是群众参与政府公共政策的权利 ，而这 种参与必须符合公众的意愿或利益。将之具体化为环境保护上的公众参与，则是指在环境保护中公民有权 通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动，使之符合广大公民的切身利益。这种参与应包括决 策参与（公民在有关环境保护的规定或措施实施之前的参与）、过程参与（公民在环境保护措施或规定实 施过程中的参与）、行为参与（指公众自觉保护环境的参与）和末端参与（指公民对环境保护规定或措施 实施之后的参与）。 （二）理论基础 综合国内外对这一内容的研究，公众参与的理论基础主要有两个，一是公民环境权理论，二是环境公共财 产论和环境公共委托论。 其一是公民环境权理论。所谓公民环境权，是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利 。根据这一理论， 公众是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境保护最有发言权，每一个公民都有在良好环境下生活的 权利，公民的环境权应在法律上得到确认并受法律保护。由于环境资源保护涉及到社会公共利益和多元化 主体之间的利益平衡，在环境资源保护的政府决策及其实施过程中，有必要通过公众的广泛参与建立政府 权力的社会制衡机制，一方面确保公众能够参与并影响政府环境保护的决策，另一方面使政府环境保护决 策的实施受到公众的监督。 其二是环境公共财产论和环境公共委托论。这一理论，最早是英美法系国家学者的一种创造，其代表人物 是美国密执安大学的萨克斯教授。其认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受严重 污染和破坏以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资 源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公 共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。 为了合理支配和保护环境资源这样的共有财产，共有 人委托国家来管理，即所谓的“环境公共委托”。而国家对环境的管理是受共有人即公众的委托行使管理 权的，因而不能滥用委托权，则公众作为委托人当然有权以某种方式和途径参与国家的环境决策和实施过 程了。 二、我国环境保护中公众参与的现状及其原因分析 （一）现状 随着我国生态环境问题的日益恶化，社会公众的环保意识不断觉醒，逐渐形成了以政府、社会团体和公民 个人三位一体的环保组织系统，具体说来，在政府层面上，我国政府已经认识到公众参与在环境保护中的 作用，并在《中国二十一世纪议程》和《全国环境保护纲要（1998-2002）等文件中完善和发展了有关公众 参与的制度规定。部分省市出台了相关的规定，如广州市的公众参与环保项目审批制度、江苏省的环境与 发展综合决策公众参与制度以及呼和浩特市的环境管理和企业环境信息公开制度等 。在社会团体方面，随 着各种环保组织的相继成立，它们在环境宣传、环境教育和环境监测等方面开始发挥自身所具有的不可忽 视的作用。在这方面，新闻媒体、企业组织和学生社团及其他社会组织的活动尤其值得称道，如“中华环 保世纪行”活动、荣获“全球500佳”称号的江苏徐州矿务局中学生记者团等。在公民个人的层面上，大 多数人已开始意识到自己在社会环境保护中的权利和义务，他们在注重自己言行举动的同时，开始对一些 破坏环境的行为加以干涉或举报，这都显示了公民个人的力量开始参与到环境保护之中。 尽管我国环境保护过程中有许多值得称赞的地方，但客观地讲，我国公众的环保意识和参与水平同世界其 他发达国家相比，还比较落后，无论从立法上还是实践上，都仍有许多不足之处需要我们进一步关注。 其