我国环境行政管理体制障碍的法律分析.pdfVIP

中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006) 我国环境行政管理体制障碍的法律分析 邓文娟孟魁郭海霞 (东城区环境保护局 北京100007) 摘要本文对我国环境行政管理体制的形成和环境法律体系的发展进行了回顾，在此基础上，分析 了环境保护行政管理体制上和法律体系上的障碍，提出应围绕法律体系的完备和运行体制的改进，着 眼在全球规则下，建立良好的发展和环境保护的支撑环境。 一、我国环境行政管理体制形成概述 1．对环境行政管理体制的认识 环境保护是涉及大多数社会成员的共同利益的问题，对此类市场机制难以解决好的问题，政 府应有所作为，起主导和基础性作用。因它的特殊性，决定了环境管理行政体制对保护环境的重 要性。如何建成适应我国现今经济社会发展需要并带有前瞻性的管理体制体系，对实践科学发展 观、达到可持续发展目标和完善我国政治体制改革尤显重要。对于环境保护行政管理体制体系， 我认为至少应包括三个支撑点：环境法律体系，环境管理行政机构设置，行政权划分、环境管理 运行机制。 2．环境法律体系的发展 从环境立法的发展看，环境问题的日益严重，人们对环境认识的理性化和环境行政管理的需 要，推动着我国环境保护政策、制度、法律、法规和规章的产生和完善，以满足环境法治的需 要。同时，作为环境行政的依据，对环境行政体制体系起到规范、支持和促进作用。1978年以 来，我国环境法制建设有很大变化，“三大”环境政策和八项环境管理制度逐渐演变和丰富并以 法律形式固定下来，环境立法从无到有，从少到多，逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和 生态保护法、防灾减灾法等法律组成的具有真正意义的环境保护法律体系。主要经历了四个阶 段：建国初期，以开发、利用和保护改善环境与资源的法规和规范性文件为主；六七十年代，以 污染防治和区域环境问题有关的政策、行政法规和规章为主；八九十年代，以《宪法》为基础， 奠定以自然保护和污染防治两大领域为主的环境立法基本框架，确立了环境政策基本原则，环境 法律体系雏形初显；90年代，以前期法律修订和地方性立法、资源能源立法为主，形成比较完 备的环境法律体系，可持续发展观开始在法律中体现，增加了较多的责任追究内容，行政管理倾 向在立法中分量加重，其他调控手段开始提及。1995年以后，我国的环境立法又发生了比较大 的变化，开始转向以强调资源的可持续利用为目标的立法模式，最终目标是构筑可持续发展环境 法律体系。我国的环境保护法体系具有环境行政管理的法律权威性，同时对个体权力保护进行了 界定，是主、客观法一体性质的独立法律体系，具有行政法的特征，又有其自身特点。 3．我国环境行政组织机构和行政方式的演变 我国的环境行政管理方式是由政府强制管理方式的基础上逐渐形成，从政府对局部环境问题 的干预、命令、控制式到环境管理行政机构不断完善、管理机制的建立运行，逐渐丰富发展了作 为公共行政体制的基本内涵，“公共性”准则得到更好的体现，行政等级制得以向法制转变。主 要包括四个阶段从建国初期：没有真正意义的环境行政管理体制和相应的管理机构到六七十年 代：在早期环境法和一些行政规范文件指导下，各级政府对突出环境问题以行政命令方式进行干 预再到70年代后至90年代：管理机构从无到有，从政府城建系统“三废”办到环境行政主管 部门分立，组织机构不断完善，形成政府直接控制，主管部门主导的环境行政管理体制到全国人 第四章环境监督管理制度建设与探讨 民代表大会立法监督，各级政府负责，落实环境保护目标责任制，环境行政主管部门统一监督管 理，各有关部门依法实施监督管理的统一领导和管理下的分工协作的现行环境行政管理体制。但 是，包括改革开放20多年来的实践，在我国环境行政管理体制运行和发展过程中，行政强制管 理方式一直处于主导地位，以这种环境管理模式为核心建立的环境保护行政管理体制在一定阶段 对保护我国环境发挥了重大的、基础性作用。随着经济社会的不断发展，环境进一步恶化和全球 化影响，我国的环境形势在多方面发生了巨变。新的环境问题涉及社会、经济、文化等各个层 面，要求我们采取综合社会、经济、技术、文化和环境诸多方面的战略和政策措施，建立更加综 合、更加有预防性、更加富有社会参与性的管理机制和管理模式，嶙构建适应环境保护需要的环境 行政管理体制成为环境保护的基础性问题。我国环境行政管理体制在这个框架内进行了