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我国集体林产权内容的法律界定 张红霄 张敏新* 摘要：重新界定产权是我国历次集体林产权改革的主题，其对集体林业和社区经济发展的危害已是不争的 事实。而我国现行集体林产权法律制度的缺陷是这一现象产生的制度性根源之一。本文从集体林产权制度 改革实践出发，运用产权经济学与法学相关理论，从界定原则、所有权、用益物权三方面阐述我国集体林 产权内容，以期为集体林产权制度立法提供参考。 关键词：集体林 产权内容 用益物权 问题的提出 自上个世纪80年代初期以来，我国已历经多次集体林产权制度改革，纵观其过程，每一次改革均以发展林 业与社区经济为目标，但结果与初衷常常相悖，产权者的短期行为屡屡构成再次改革的政策理由，重新界 定产权便成为历次改革的主题。至今为止，20多年的政策更迭衍生出一系列归属不清、权责不明且无法律 保障的现实产权，各类产权冲突频繁发生，严重阻碍了我国集体林业与社区经济的可持续发展。 笔者认为，我国现行集体林产权法律制度的缺陷是上述现象产生的制度性根源之一。我国集体林产权法律 制度的实际虚无给政策的制定者提供了充分的任意解释空间，也为政策的执行者带来许多权力寻租的机会。 因此，在经历了20多年的政策性改革之后，我国集体林产权制度改革应进入立法阶段，决策者应认真分析 与总结各地改革经验教训，通过法律形式将业已成熟的改革成果予以确认，逐步形成我国集体林产权法律 制度体系，以此指导与规范各地集体林产权制度改革实践。 依法理，产权法律制度应包括产权界定和产权救济相辅相成两个部分，产权界定是整个产权制度的基础， 也是产权救济的前提。而我国现行集体林产权法律制度尚未完成产权界定的基本任务特别是产权内容 不明 晰，即产权者应具有哪些法定权能和利益尚无定论，其他制度便失去根基。因此，本文从集体林产权制度 改革实践出发，运用产权经济学与法学相关理论，从界定原则、所有权、用益物权三方面阐述我国集体林 产权内容，以期为集体林产权制度立法提供有益参考。 一、确立集体林产权内容的界定原则 在我国，集体林产权特指农民集体所有的森林资源产权，经过多次改革，已逐步演绎为林地为农民集体所 有的各类森林资源产权。我国集体林面积大、分布广，主要集中在湖南、湖北、江西、安徽、浙江、福建、 广东、广西、海南、贵州等10个省（区）。以 1980s初的 “林业三定”为始端，各集体林区均经历了工程 造林、贷款造林、买卖青山、公益林划定、退耕还林等一系列 “走马灯”式的政策和项目，这些政策和项 目对产权者的权利收放无常，令原本界定不清的集体林产权一直处于动荡状态，而政策的执行者在工作中 轻视甚至剥夺农民权利，进一步强化了产权的不安全性。在这样的制度背景下，各类产权者对未来收益无 法产生合理预期，即时收益自然成为其理性选择。多年的积淀导致我国集体林产权普遍存在归属不清、权 责不明、利益分配不合理、林农负担过重、产权流转不规范等严重问题，集中表现为产权内容权能不清， 产权主体利益受损。因此，集体林立法工作不宜另起炉灶，而应对现实产权进行厘清与规范。因为，任何 简单、武断的产权界定都将重蹈覆辙，成为新一轮森林资源遭到破坏的制度因素。立法者的首要任务是从 历次改革的经验教训中理清立法思路，形成立法原则，以此指导产权内容的具体确定工作。笔者认为，以 下三点应成为我国集体林产权内容法律界定的原则。 （一）减少不确定性原则 按照产权经济学理论，交易费用是选择制度的标准，交易成本最低的制度安排最有效率。而不确定性是导 致交易费用上升的最主要因素之一。因此，集体林产权内容法律界定的首要原则应为减少产权内容的不确 定性。 与一般产权相比，我国集体林产权内容的不确定性更为显著： 首先，森林资源产权内容存在不确定性。综合产权经济学和法学理论，笔者对森林资源产权定义为以森林 资源所有权为核心的开放式权利束。森林资源产权内容的不确定性主要受制于两个因素：第一，森林资源 的多重性质影响了产权内容的确定性。就自然属性而言，能为当今人类社会认识和利用的森林资源是一个 集无形财产与有形财产、不动产与动产于一身的多功能、开放式动态系统，而其经济属性又兼有排他性和 公共性：森林产品（以林地和林木为主体）具有排他性，而其提供的生态服务则具有公共性，极易产生“搭 便车”问题。第二，产权权能外延的不确定性影响了产权内容的确定性。按通常理解，产权权能包括所有 权和其他产权。而其他产权则会随着经济与社会发展以及人们对森林资源认识和需求的改变不断变化。过 去没有的产权权能今天已拥有，未来一定还会出现今天社会尚未认