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我国控制性规划制定权力配置的法律思考 生青杰 (平顶山工学院管理工程系 河南467001) 摘 要：本文首先对控制性规划制定权力配置的现状进行分析，接着从理论上分析了完善 的思路，然后，在借鉴美国规划制定权力划分模式和吸收国内地方立法的基础上，提出控制 性规划审批应构建一个由规委会、地方人大与上级政府共同行使制定权的模式。 。首届中国城市发展与规划国际年会 关键词：控制性规划 制定权力 配置 控制性详细规划在我国开展已有10余年的历史，它是城市土地开发和控制的依据，是 城市总体规划法律效应的体现，法律效应是控制性详细规划的基本特征。从现实层面看， 我国多数城市的控制性规划表现为制定不合理而且变化比较频繁，这已成为制约城市健康 发展的关键，不少学者把这种现象称为“规划失败”。本文试图从规划制定权的思路去寻找 原因并提出解决问题的对策。 110 1 我国控制性规划制定权力配置现状及存在的问题 现行《城市规划法》第十二条规定：“城市人民政府负责组织编制规划。县级人民政府 所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。第二十一条规定：“城市分区规划 由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规 划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府规划行政主管部门审批”。 从上面可以看出，城市人民政府及规划管理部门集控制性详细规划的编制、审批、修改 与实施监督权于一身，享有不受制约的绝对权力。规划的编制、审批与修改属准立法权，规 划的实施监管属于执行权，作为对土地使用者影响最大的规划制定权，又排除在司法审查 之外，地方人大对控制性规划几乎没有影响力。但我国《城市规划法》未明确规定中央和省 (自治区)及其规划行政主管部门对各市规划实施的约束权。 同时，我国法律规定，政府部门实行首长负责制，这就把规划权力过分集中在城市人民 政府和规划部门负责人手中，因此，城市规划体现政府主要负责人个人意志的情形就获得 现行法律的支持，而个人的智慧是有限的，很难产生合理的规划。而且，政府的负责人有任 期的限制，随着政府负责人的变更，规划的随意变更就难以避免。 2规划权力配置的思考 2．1 规划权力配置的法理思考 要实现规划的合理性，从法学角度来看就必须改变现行法律规定的权力过分集中状 况，对权力进行合理的分工、科学的配置。首先，规划权在同级政府内部进行合理配置。城 市规划制度包括城市规划的制定和城市规划的实施监管制度。城市规划制定属于准立法 权，城市规划的实施则属于执行权，立法与执法的分工是法治的基本原则，也是维系权力结 构平衡的关键；城市规划的制定属于决策权，城市规划的实施则属于执行权，决策与执行相 分离也是现代管理学的一般原则。要建立科学民主的决策机制，就必须以立法的形式明确 界定规划的决策机构(即城市规划制定机构)、执行机构(规划实施部门)以及对决策权和实 施权的各自相应的权限并使二者达到平衡状态。其次，规划权在上级政府与下级政府之间 均衡分配。实质上，城市规划就是区域规划。实施规划管理不仅要考虑城市区域内土地资 源的合理配置，还要考虑在区域内的合理配置。从保障土地均衡利用和国家整体和谐出 发，规划管理权应在本级与上级城市政府之间进行合理划分与均衡分配，实现中央与地方 的合作与互补。最后，规划权不能由政府垄断行使，应赋予社会公众与专家适当的参与决 策的权力。 2．2美国规划制定权力划分的启示 美国关于规划的制定主体是分权思路，规划部门负责编制总体规划，并依法编制区划 法规和土地细分管理的条款。近年来，其他与规划相关的政府职能机构也不断地设置在规 划部门，如经济管理机构、环境保护机构等，这就保证规划编制的综合性和科学性。规划委 员会是大部分城市的法定机构，规划委员会通常由一组经城市的行政长官提名并由议会批 准的人士组成。他们一般是社区的房地产商、银行家、商会等方面代表人物，以及律师、医 生、劳工代表、社会工作者等。规划委员会的职能是为了及时提供市民的意见和想法，对规 划内容和决定提供多方面的协