自然保护区公众参与制度研究.pdfVIP

自然保护区公众参与制度研究 李明华 张经辉 （浙江林学院环境法研究所，浙江 临安 311300） 摘要：公众参与是环境保护的一项基本原则,但只是原则性的规定，尚未真正成为一项法律制度，缺乏可操 作性，特别是公众参与权的行使程序基本上付之阙如。当前我国自然保护区在建设和管理过程中普遍存在 土地权属和林权的争议、生态补偿机制的滞后、社区矛盾等问题，这些问题的解决迫切需要具体的可操作 性强的公众参与制度。通过考察和借鉴国外的环境立法和自然保护区管理的有益经验,从立法和实践两个层 面试图构建我国自然保护区公众参与制度,真正实现自然保护区的可持续发展。 关键词：制度构建 公众参与 自然保护区 公众参与制度是公众及其代表根据国家法律、法规赋予的权利和义务参与环境管理和环境保护的一项制度， 是社会权力的具体体现，是法律社会化的重要标志。公众参与作为实现可持续发展的重要条件之一已成为 世界各国的共识。在我国，公众参与只是原则性的规定，尚未真正成为一项法律制度。当前我国自然保护 区在建设和管理过程中普遍存在土地权属和林权的争议、生态补偿机制的滞后、社区矛盾等问题，这些问 题的解决迫切需要具体的可操作性强的公众参与制度。因为制度化的公众参与既可以提高立法的针对性， 又可减少法律实施的阻力，使立法在与民众的沟通中实现自己的社会性 。 一、公众参与的理论基础 （一）公众参与的概念 公众参与原则作为环境保护的一项基本原则已为国际社会所普遍接受，它是民主主义思想在环境保护领域 的延伸，是当代民主运动与环境保护运动的结合。从社会学的角度，公众参与是指社会公众，社会组织， 单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的社会活动；从公共政策制定形成过程来看，公 众参与是指公众参与政策制定，从而确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。现代环境保护领域中的 公众参与是指公民有权通过一定的程序或途径参与环境利益相关的决策管理活动，使得该项政策符合公众 的切身利益，且有利于环境保护。 （二）公众参与的理论基础 1. 公众参与的法学理论基础 环境公众参与原则是在人们对环境要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下进入法学家视野的。传 统的法学理论认为，作为法律上的物应以人力所能支配为条件和特点，因此，流水、空气、阳光等人类尚 不能支配的环境要素不能作为所有权的客体。随着社会的发展，水、空气、阳光等物作为稀缺性资源的特 性逐渐显露出来。20 世纪60 年代，随着全球性环境危机的出现，有关公民对自身生存密切相关的环境要 素是否拥有权利这一问题引起了人们的普遍关注。当时美国学者萨克斯提出了“环境公共财产论”和“公 共委托论”，这两个理论将环境作为人类的共有财产，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的 国家进行管理。后来有人在此基础上提出了环境权的观点，环境权理论始为世界普遍接受，这体现在1972 年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中，它庄严宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利 的生活环境中，享有自由，平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代 代的环境的庄严责任。”此后，环境权进入立法实践，许多国家在各自的宪法和环境保护法律中确认了环 境权的内容。 作为一种不同于传统公权或私权的新型权利，环境权具有公权和私权的交错性，是一种社会权利，因为环 境问题在现代社会普遍存在，涉及面广，主体多元，损害较大，不能与传统民法中的侵权行为相提并论， 其涉及的不仅是个人利益，更多的是社会利益 。尽管公民环境权还未能构建起一个成熟，完善的理论体系， 但是公众参与作为环境权中一项重要的程序性权利，对保障公民环境权的实现具有重要的作用。亚历山大. 基斯先生认为：“公民对环境保护的具体参与是环境权的真正体现，它不仅使个人形式他所享有的权利， 还使他在这方面承担了应承担的义务，而且公众因此不再是消极的权利享有者，而要分担管理整个集体利 益的责任。”一般认为作为程序性的环境权包含以下内容： （1）环境知情权，它是指公众有获得各种环境信息的权利，是实施参与的前提和基础。 （2）环境参与决策权，它是指公众有机会和正常途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题的意见， 并确保其合理的意见能为决策机关所采纳 。人人应当都有机会按照本国法律个别的或集体地参加拟订与环 境直接有关的规定，我国《立法法》第34 条规定了公众的立法参与权。再者，公众参与的核心在于公众环 境权与国家环境行政权之间实现一种平衡，一方面是各种利益团体能充分表达其不同的利益要求，寻求各 方利益的平衡与妥协方式，减少因其利益冲突引起的社会矛盾，保证环境法律制度的顺利实施；另一方面