权责一致与权责背离在理论与现实之间.pdf

权责一致与权责背离 :在理论与现实之间 麻 宝 斌 　郭 　蕊 内容提要 :权责一致是对权力与责任关系的应然描述 ,公共利益是权责一致的价值导向。 从内涵上说 ,权责一致是权力与积极责任和消极责任的统一 ;从表现形式上看 ,权责一致 体现在政府 、组织及个人等多个层面 。在理论上 ,权力与责任是嵌入科层制组织当中的, 然而在科层组织的实际运行中,常常会出现 “反功能 ”化的权责背离倾向,尤其是权力大 于责任的不对等倾向。这种情况是由科层组织运行基本逻辑和科层制理论预设缺陷造成 的, 内生于科层组织 ,无法通过科层组织自身努力来消弭 。因此 ,无论是当前抑或未来 ,如 何防范和克服权责背离现象都是中国行政改革需要面对和解决的重要问题 。 关键词 :权责一致 ;权责背离 ;公共行政 权力与责任是公共行政理论与实践领域中的一对重要范畴 ,权责一致是公共行政的基本原 则 。然而 ,人们对二者关系的认识并不全面 :一方面 ,对权责关系的理论研究仅局限在确保权责 一致的制度安排上 ,缺少对权责一致内涵的全面研究 ,这无疑使相关制度安排缺乏稳定 、可靠的 基础 ;另一方面 ,权责背离的现象广泛发生在科层组织的多个层面 ,而诸多隐性的表现形式又增 加了对其控制的难度 。在我国建设社会主义民主和法治国家过程中 ,如何全面认识权责关系 ? 如何看待现实中的权责背离现象 ? 如何理解理论意义上的权责一致与现实情境中的权责背离之 间的断裂 ,都是本文着力研究的问题 。 一 、权责一致的理论阐释 在中国 ,全体劳动人民在共同享有对生产资料不同形式所有权 、支配权的基础上 ,享有管理 国家的最高权力 ,并按照民主集中制的原则 ,通过人民代表大会行使国家权力 。这种代表全体人 民利益的、广泛的、真正的社会主义民主制保证了权力行使的合法性基础 ,从根本上实现了国家 利益 、公民个人利益和社会利益的统一 。在此基础上 ,权力行使的价值旨趣即在于维护和实现公 共利益 。虽然对公共利益的内涵存在各种争议 ,但可以达成共识的是 ,维护和实现公共利益是政 府的基本公共责任 ,因为 , “政府是根据公共需要而产生的 ,其本身的合法性就在于它是被公众 ① 创造出来保护公共利益 、调节社会纠纷的社会仲裁人 。”而公共权力是支撑其承担起这一基本 责任的重要工具 ,从这个意义上说 ,政府的责任是先于政府的权力的。并且 ,政府的合法性不仅 在于它来自于公民的一致同意和授权委托 ———这仅确立了政府存在的形式要件 ,更主要的是 ,政 ( ) 项目来源 :吉林大学 “211”工程项目“中国特色社会主义法治理论与实践 ”成果 ,并受新世纪优秀人才支持计划 NCET 资 助 。 ① 麻宝斌 : 《公共利益与政府职能 》,第 42 页 ,吉林人民出版社 , 2003年版 。 ·72 · 权责一致与权责背离 :在理论与现实之间 府天然地负有保障人民生存与发展之不可推卸的责任 ,应按照社会主义民主制规定的内容忠诚 履行维护公共利益的责任 ,这是政府存在的实质性内容 。在这里 ,责任是对政府应该做什么的描 ( ) 述 ,是积极意义上的责任 re spon sib ility 。积极责任对于权力的意义体现在责任作为行政权力的 义务性规定 ,构成了权力运行的动力 。也就是说 ,当权力主体把责任看作是行使权力而必须承担 的义务时 ,就要将责任置于自觉的行动之中 ,从而实现了责任对规范使用公共权力的动力功能 。 此外 ,政府所掌握的公共权力不仅具有公共性 ,还具有扩张性 ,并且这种扩张性常常会侵蚀到公 共利益的实现 ,公共权力也就会从实现公共利益的手段退化为谋取私人利益的工具 。同时 ,那种 认为仅仅依靠政府道德自律就可以约束政府履行契约责任的想法近乎于妄想 , 因为 , “契约 ,没 有刀剑 ,便只是一纸空文