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法官考评机制的比较研究和重构设想 刘娟娟 法官考评机制，是由专门的考核机构对法官工作实绩和职业道德情况进行调查，并作出评价的制度。它是检验法官司法水平、督促法官勤勉工作、法官自我衡量和任职晋升的依据。《法官法》第八章对此作了专章规定，具体内容依次为：考核组织、考核方法、考核内容、考核结果和结果运用、申请复议。() 一、基本现状 从上海法院的考核情况来看，基本上沿用《法官法》的规定，没有太多突破。考核机制总体上分内外两部分。内部考核包括年终考核、法官晋升考核、目标管理考核、特定项目考核共四个项目；外部考核是指同级人大、同级组织部门对法官任命、职级确定、罢免及司法监督进行的考察考核部。《法官法》的规定主要针对年终考核，是各法院以年度为单位、针对每位法院工作人员开展的常规性考核。晋升考核仅针对拟担任某职务职称的法官进行，除了考核日常德才表现，还要考察其是否具备相应的理论水平、业务水平、文化程度和在本级岗位任职年限等等。目标管理考核是针对职能部门和业务庭进行，职能部门考核内容包括政治教育、支部活动、管理工作、公益活动等具体公共目标，业务庭考核除此外，还包括人均结案数、超审限情况、案件质量、超期归档等业务目标。特定项目考核是针对某项政治活动或某次事件进行的考核，例如调研信息法宣考核等。 本课题仅以年终考核作为调查和探讨范围，理由有二点，一是年终考核涉及每位法官，而其他三项都是针对特定人、特定范围的考核，不具有普适性。二是年终考核最具有形式主义，最易导致“大锅饭”的实际后果，严重挫伤法官工作的积极性。 从目前调查的情况看，年终考核多由政治部门负责，每年考核一次。程序为个人述职—部门领导写评语、提出考核等次意见—考核委员会综合测评确认结果—反馈给个人复核—院长签字盖章—报政治部备案。多数法院没有专设考核委员会，由政治监察部门代行职责。综合测评方法多采用排除法，即对有违法违纪行为者不予考核优秀，除此之处，基本按照部门领导填写的情况予以确认。通常情况下，优秀名额由同级政府或高院事先确定比例。 从总体来看，虽然对法官法的规定没有太多突破，但是，近年来，上海法院还是出现一些创新考核办法的可喜现象。如我院，在充分酝酿论证的基础上，推出法官业绩档案制度，将办案数量、质量、效率、效果、调研成果列入考核项目，实行量化年度考核，作为晋升晋级的重要依据。 二、存在问题 1、行政化色彩浓厚。我们不难看出，《法官法》的规定，与《国家公务员暂行条例》的内容几尽相同。适用一个标准、一个程序、一个评价体系、一样的奖惩机制，未能突出法官的职业特点和审判规律。上海法院也一直参照《公务员法》沿用行政化管理模式，每年年底例行考核，考核方式单一，考核内容笼统，考核结果泛概念抽象化，经常出现先定结果后走程序的倒挂现象，民间还流传着“只要填了这张表，马上就发年终奖”的说法。由此可见，普通法官对于考核程序的严密性、考核内容的科学性、考核结果的准确性缺少关注，这是制度不合理导致的必然后果。 2、考核标准不统一，没有激励效用。根据《法官法》规定，法官的考核内容可以归结为“德、能、勤、绩”四点。实际操作中，政治部门对于考核标准不作具体限定，而是由各部门根据工作特点自行确定，因而就出现考核标准五花八门的现象。有些部门充满“老好人氛围”，大家轮流坐庄评优秀；有些业务庭仅以“办案数量论英雄”，不论案件难易程度，从而引起大家抢案件、争办简易集团类案件等现象；有些部门除考察案件排行榜外，还考评承担信息、法宣、调研，参与社会综合治理等定性项目，在此基础上进行综合测评；有些部门只计算法官工作量，在这种背景下，书记员由于不办案而被排除在外。此外，许多法院将考核优秀作为各类职称晋升的优先条件，而名额又是按部门分配，因此就出现了“个别人年年得优秀，个别人永远与优秀绝缘”的两头悬殊现象。这些情况汇总起来，就造成了考核流于形式，评选的优秀不具有先进性、考核缺乏激励导向作用等负面效果。 三、国外启示 从国外情况来看，没有专门针对法官考评的立法，有关这方面的介绍材料非常少见。尽管如此，我们还是零星收集到一些素材，包括《当代司法体制》中介绍的德国“职务鉴定书”，《现代日本司法透视》记载的“考核调查书”，及《英美德法四国司法制度概况》中详细介绍美国康乃狄格州的“法官评议制度”，从中，我们不难发现一些共性规律，并获得点滴的启发。 严格法官选拔程序和条件。时至今日，许多西方国家普遍认为对法官没有必要进行考核，这一方面是基于传统分权思想的影响，另一方面其严格的法官选拔制度、完备的法官晋升机制、多方位连续性的法官培训体系，决定了法官素质非常高，无需再利用法官考评来达到良币驱逐劣币的目的。在中国，由于历史和社会原因，法官任职条件偏低，这就直接导致法官队伍的整体素质不够高，一些法官的业务能力尚不能经受考验，打个不恰当的比喻，法官录用是