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我国公共政策议程设置公共性取向现实偏离及治理摘要：公共政策是当下政府管理公共事务的主要方式和手段。公共政策以公共政策问题为客体，通过对问题的有效解决，进而维护社会公众的公共利益。公共性是公共政策的根本属性，作为政策过程的逻辑起点，社会公共利益的载体，公共政策问题亦通过公共性取向来表现其社会价值。因此，在社会问题进入政府议程而成为政策问题时，必须以公共性为根本价值取向，以公民参与政策议程为基本前提，确保政策议程设置的公共性、平等性、民主性与合法性。但是，在我国公共政策的实际运行过程中，社会问题并不是完全按照公众意愿，根据人民群众的利益诉求进入政府议程，议程设置过程存在主体平等性缺失、程序民主性游离、结果合法性不足等问题。故而。为了对政策议程设置公共性偏离进行有效治理，必须厘清公共性取向的主要内容。对政策议程设置过程进行客观、理性的现实反思。 关键词：公共政策议程；政策问题；公共性；治理 中图分类号：C934　文献标识码：A　文章编号：1004－0544(2012)06－0005－05 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目(09YJA630017)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJC630296)；辽宁省社会科学规划基金项目(L11BZZ015)。 作者简介：孙萍(1962－)，女，辽宁大连人，哲学博士，东北大学文法学院副院长、教授、博士生导师；许阳(1986－)，女，黑龙江佳木斯人，东北大学文法学院行政管理专业博士生。 政策议程设置的过程就是要开列出由执政党组织、政府部门和其他社会组织讨论、审议并确定要不要加以解决的问题清单的过程。在政策议程设定中，社会公共问题才会被政策行动主体所过滤、选择、确定。从而最终转变为公共政策问题。公共性是公共政策的根本属性，亦是当下公共管理的根本属性。在现代公共管理语境下，公共性代表着民主、平等、合法。公共政策议程设置作为政策过程的逻辑起点。其是否具备公共性以及公共性程度的高低，决定了对社会公共问题重要性的编排次序，影响公共政策资源的有效整合及运用、公众参与程度和政府回应性的高低，进而关系到整个公共政策过程的成败。美国著名政治学者托马斯-戴伊曾说。决定哪些问题成为政策问题甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。但是，在我国公共管理过程中，公共政策议程设置存在主体资格和地位的不平等、程序民主性缺失等问题，致使政策问题偏离了公共性的基本价值取向，难以得到合法性认同。 一、公共政策议程设置的公共性 公共性是蕴涵于现代公共管理理念之中的基本价值取向，是政府治理和公共政策过程的出发点和归宿。“公共”一词一般来说有两种渊源：一是起源于古希腊词汇“pubes or maturity”，强调个人能够超出自身的利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并可以参加公共事务的标志；二是起源于古希腊词汇“koinon”，英语词汇“commom”就起源于这个词，意为人与人之间在工作交往中相互照顾和关心的一种状态。无论“公共”一词来源于哪一个词源，都可以看出其中的共同点——社会层面的非个体性，或者说个体存在所体现出的相互依存性——社会公共性。 公共性是公共政策的根本属性。政策议程设置作为政策过程的逻辑起点，同样以公共性为根本价值依归。随着转型时期我国政治、经济体制的不断改革和完善，公共政策作为政府进行公共管理的主要手段和方式，已经形成了比较稳定、成熟且具有可操作性的公共政策研究范式，公民社会在公共政策体系形成和运作过程中的作用逐渐凸显，公共政策已不再是政府“一言以蔽之”的模式。政策环境系统中的各相关因素环环相扣，各项因素的充分运用，惟有借用“公共性”概念的整合，方能达到公共目的，实现公共价值。 由此可以得出，公共政策议程设置的公共性取向是指：在对社会公共问题进行筛选和排列的过程中，公众有平等的机会和多元的渠道来充分表达自身利益诉求，有为维护自身利益诉求进行利益博弈的制度和保障，有实现自身价值偏好和解决问题的意识和能力，能够与决策者就政策问题识别进行互动和对话，并得到政府的及时回应，进而保证最终进入政府议程的政策问题能够体现真正的社会公共利益，使政策问题获得合法性的认同与支持。通过对政策议程作用的深入剖析，可以将其“公共性”取向具体分解为平等性、民主性、合法性(见图1)。公共性”的实现需要以主体资格、地位的平等作为静态条件，以公民参与议程设置的程序民主作为动态保障。以公共政策问题的合法确认作为根本目标。 第一，在公共性的指导下，公共政策议程设置要求多元主体的平等参与，各利益主体具有平等的话语表达权，利益偏好能够得到平等地关注与审视。使政策问题可以最大限度的涵盖多元主体的利益倾向，意图使政府投入有限的公共资源满足最广大人民的利益需求。从这个意义上说