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社区复合治理及社区党建领导体制创新摘 要：整合社区各种组织和力量，促进社区管理和服务合力的形成，使城市基层治理达到“善治”，是推进城市社区党建领导体制创新的主要目标。通过构建社区党建扁平化领导体制，促进社区党建工作的社会化、区域化、网格化和信息化，有效整合社区党建资源，提高社区党建工作效能，以社区党建带动社区建设，是实现社区治理目标的理性选择。 关键词：社区党建工作；社区复合治理；扁平化管理 中图分类号：D267 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）06-0051-03 在”条块分割”、“封闭运行”的传统社区管理体制下，社区资源往往呈现“碎片化”的状态，一方面社区管理和服务面临着资源不足的困境，另一方面又存在着资源闲置的现象。为了整合社区各种组织和力量，促进社区管理和服务合力的形成，可以通过构建社区党建扁平化领导体制，促进社区党建工作的社会化、区域化、网格化和信息化，有效整合社区党建资源，提高社区党建工作效能，以社区党建带动社区建设，最终实现社区治理的“善治”目标。 一、复合治理视野下的社区党建领导体制创新 在目前社区参与度普遍不高、社区自组织能力还较弱的情况下，社区建设主要是靠行政力量来推动，问题是推动的方式如何才能符合社区治理的运行规律。现阶段我国社会结构还处在一个变动之中，基层党组织战斗力主要取决其与社会结构的契合程度，这就要求基层党建工作要随着社会结构的变动而适时转型。国内外社区治理的实践表明，社区治理主体的多元化发展，需要有一个权威性组织来承担社区建设的发展规划、制度设计、行动协调等职责，它不仅要创建社区自组织体，还要帮助提升社区自组织能力。英国学者鲍勃·杰索普将这一“自组织的组织”称之为“元治理体”，目前我国城市社区党组织在社区治理中的功能和作用就类似于“元治理体”。在现行体制的要求下，社区党组织在反映居民利益诉求、争取经费投入、赢得驻区单位多方面支持、发动社区各类组织和居民积极参与社区自治等方面已经形成了较为有效的工作机制；街道党工委在社区建设中发挥了更高层次的协调功能，通过与政府部门、驻区单位、“两新”组织等形成的区域化协商机制，积极营造了多方协同、合作互动的有利于社区建设的制度环境。正如有的学者所认为的那样，“事实上，依靠政党的力量推动社区发展比通过政府的行政力量更有优势，更符合其自治的本质。”[1] 但也要看到，进入风险社会，社区治理单纯依靠任何的单个治理主体都无法实现良性运作，而社区党建工作扁平化贯彻了复合治理的基本精神：通过“共建共享”从协调社区利益关系入手，将社区多元治理主体以利益和情感为纽带连接成一个社区治理主体群，从而构建了一个由多个、多层、多界和多域等行为主体结合或联合而成的社区复合治理体系。社区复合治理克服了传统管理模式导致的效率低下、资源缺失、信息闭塞等困境，形成了各治理主体之间的互联互补互动关系，以及社会矛盾和社会风险共担共解的化解机制。 将复合治理理念和扁平化管理理念相结合，运用于社区党建领导体制创新，可以从以下方面加以理解：其一，扁平化治理是由多个治理主体复合构成。包括社区党组织、政府部门、企业、非政府组织、家庭、个体等在内的行为主体，它们都是社区治理的参与主体。其二，扁平化治理是多维度复合治理。社区治理主体群表现为纵向多层次性，从居民家庭、楼道、楼栋、院落、居民区到社区、街道；也表现为横向治理多样性，任何社区公共事务都需要多方治理主体参与。其三，扁平化治理是一种由多方治理主体构成的动态协作网络。通过协同政府、协商民主、参与民主等治理机制，各个治理主体形成彼此信任、相互配合、分布均衡的空间网络结构，将治理触角延伸到区域内的各个角落。 社区复合治理的特征主要表现在治理的结构性、功能性和机制性等方面，内含协同政府、协商民主、参与民主等理论内核。社区作为利益共同体，相关问题的解决具有区域性、连带性等特点，在传统社区管理体制框架下，许多相似相关的职能分散在各个部门，部门之间缺乏沟通协调，由此造成了公共服务断裂、责任主体缺失等问题。“协同政府”（Joined-up Government）“倾向于联合若干政府机构有时甚至是多级政府一起提供整体化服务”，[2]在许多情况下，政府通过网络模式创造出的公共价值会比通过层级模式创造的公共价值要多得多。“协同政府”超越了传统的条块分割，促进了政府部门和机构之间的紧密合作，将公共政策目标的实现建立在政府部门协同的基础上。社区党建扁平化领导体制适应了这一要求，优化了政府职能配置，提高了行政效能。“协商民主”（Deliberative Democracy)强调经过民主协商的公共政策符合了更多公民的利益。协商民主机制能够有效开发政党资源与社会资源，从而使民主有了切实有效的运作形式，而集中也就有了更为实