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合意型行政争议解决机制刍议 施立栋( （苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006） 摘 要：转型期社会的秩序需求，要求创新现有的行政争议解决机制，寻求拓展纠纷解决的可能空间。而包括自行协商、调解等制度在内的合意型行政争议解决机制，既契合于纠纷当事人的内在需求，又因应了现代行政法上的合作治理趋势，是一种可行的制度选择。合意型纠纷解决机制虽起源于民事纠纷解决领域之中，但它并非难以与行政争议解决活动相兼容。从参与主体、合意形成程序、协议效力等方面展开制度设计，可以确保合意型行政争议解决运行的合法性与实效性。合意型行政争议解决机制与决定型行政争议解决机制呈现出交织共生的关系，它们之间的相互竞争，有助于提升行政争议解决的整体品质。 关键词：行政争议解决；合意；自行协商；调解；合作治理 一、引言：解决行政争议的另一种思路 当前，我国正处于社会转型期。伴随着激烈的社会结构变迁与利益关系重组，行政机关与相对人之间频繁发生着行政争议，这在土地征收、房屋拆迁、社会保障、环境保护等领域表现得尤为突出。令人遗憾的是，行政复议与行政诉讼这两种最主要的纠纷解决机制并没有切实发挥出应有的功能。其后果是，许多原本可以经由上述两种纠纷解决机制得到消解的行政争议案件被迫转入到信访渠道之中，行政争议的解决因此呈现出大信访、小复议和小诉讼的格局。 甚至在一些个案中，行政争议还升级为群体性事件，给社会的和谐稳定构成了严重威胁。 基于防控转型期社会风险的需要，要求我们完善现有的纠纷解决机制，将行政争议引导到理性化的渠道之中加以解决。对此，一种思路是，进一步完善现行的行政复议和行政诉讼制度，以修复这两种纠纷解决机制的应有功能。晚近立法者刚刚完成的《行政诉讼法》修改以及正在研拟中的《行政复议法》修改，便是贯彻了此种思路。问题在于，在当前的司法体制环境未获根本改观的背景下，这种试图通过对立法的技术性修正而寻求扩展纠纷解决能力的努力能否取得成功，是存在严重疑问的。在本次《行政诉讼法》的修改过程中，章剑生教授就曾对此种进路表达过质疑，直言：“我们纵有一部良好的‘行政诉讼法’，但如果交由一个权威性和公信度接近于零的法院系统来执行，它还有意义吗？《行政诉讼法》的问题，或许真的不是《行政诉讼法》的问题。”[1]49 其实，除了上述思路之外，还存在着另一种拓展行政争议解决空间的进路，那就是在行政诉讼与行政复议制度之外另辟蹊径，找寻解决行政争议的替代性方法。从国外法治发达国家的实践来看，合意型行政争议解决机制便扮演着这种角色与功能。 但反观我国行政法学界，对于合意型行政争议解决机制的关注却是严重不足的。对于绝大部分学者而言，他们对于行政争议解决图景的想象，是以两造对抗、第三方作出决定的决定型机制为原型构筑起来的。相应地，他们心目中的行政争议解决机制，就拘限在了行政诉讼、行政复议和信访这三种渠道之中。在笔者的检索范围内，仅有少数学者以美国法为知识背景，在行政法上的替代性纠纷解决机制的主题下，对合意型行政争议解决机制作了初步引介和探讨。[2]67-76[3]28-35 但是，行政法上的替代性纠纷解决机制是一种集合性概念，其中内含着各种性质迥异的纠纷解决机制。将合意型行政争议解决机制与其他行政法上的替代性纠纷解决机制进行一并论述，无法体现出该机制的内在生成逻辑与制度特性。 迄今为止，我国学界对于合意型纠纷解决机制的探讨，还基本停留于私法领域之中。行政法学界对于合意型纠纷解决机制的认识，总体上还依赖于民事法学界和法社会学界的知识供给。然而，从权利（力）的性质、当事人之间的力量对比状况、利害关系人的分布范围、与公共利益的关联性程度等诸方面来看，行政争议与民事纠纷均存在着显著的差异。这决定了私法领域中的纠纷解决理论，难以直接迁移到行政争议领域之中加以适用。对于合意型行政争议解决机制，必须结合行政争议解决的特殊性质作出专门探讨。有鉴于此，本文将对合意型行政争议解决机制的概念、制度成因、所面临的理论障碍、制度框架、与决定型机制之间的关系等问题进行阐述，以期能够为拓展转型期行政争议解决的空间提供另一种思路。 二、合意型行政争议解决机制的界定 在纠纷解决理论上，日本学者棚濑孝雄教授按照化解争议方式的不同，将纠纷解决机制划分为合意型与决定型两种基本类型。前者是通过当事人之间达成合意的方式来解决纠纷，协商与调解便是其例；后者则是依据第三方作出的有约束力的决定来终结纷争，仲裁、司法审判属之。[4]10-18 在英美法学者中，也存在着类似的划分。[5]116-117[6]487 合意型机制与决定型机制一道，构成了文明社会中解决纠纷的两种理想类型。 具体到行政争议解决领域之中，就相应地存在合意型行政争议解决机制与决定型行政争议解决机制这两类纠纷解决机制。所谓“合意型行政争议解决机制”，是指行政机关与行政相对