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跨流域调水生态补偿的利益平衡分析 伊媛媛 内容提要：在跨流域调水中，水源区提供的生态系统功能服务外溢价值的成本分担和收益分配问题，引发了 跨流域调水生态补偿中多层次的生态利益和不同经济利益的冲突。水源区提供的生态系统功能服务之外溢 构成生态公益，由于生态公益处于弱势地位，导致跨流域调水生态补偿的利益失衡。利益平衡原则的运用， 可以促进多元利益主体的多层次生态利益和不同经济利益的平衡。建立跨流域调水生态补偿的利益平衡机 制，有助于实现生态公益，并解决成本的公平分配与负担问题。 主题词：跨流域调水；生态补偿；利益平衡；生态公益 作为一个大国，我国很多重要的资源是通过跨地区调配的方式实现配置的。跨区域资源配置的方式主 要包括两种：一是借助市场机制，即由经营者与消费者通过直接的平等交易进行跨地区配置；二是借助行政 手段，即通过政府的行政指令实现跨区域配置。跨流域调水是解决我国区域水资源短缺问题的重要战略，它 主要是通过行政手段实现的。跨流域行政调水的背后，隐藏着生态利益[1]以及因生态利益而产生的经济利 益的矛盾与冲突。实践中，如果政府对生态资源补偿过低，客观上就会造成人们对有限资源的过度或不当消 费，并引发更大规模的生态破坏。同时，跨流域调水水源区利益补偿机制的缺乏，会导致水源区生态保护的 积极性降低。因此，从利益平衡原则出发，建立公平、合理的跨流域调水生态补偿机制，是保障利益相关者合 法权益、促进水资源可持续利用的现实要求。 一、跨流域调水生态补偿的利益冲突 水资源是具有生态和经济属性的公共物品，一个主体对水资源的使用往往会影响其他主体对该资源的 使用，并容易产生外部性。对于跨流域调水而言，一方面，调水会引发不同流域的水的流动，打破生态系统的 相对平衡，可能导致水源区的环境退化，这一后果通常不是由受水区居民、企业和社会承担，而是由水源区居 民和社会承担，是典型的负外部性问题；另一方面，跨流域调水要求水源区采取封山育林、禁止砍伐，以及进 行生态建设，放弃相关产业发展，以保证水源区的水量和水质，这类生态服务大都是弥散的，没有明晰的施受 边界，当然也就不可能直接进入市场交易，即生态系统功能服务的外溢价值由生态系统功能服务的消费者获 得，而成本则主要由水源区— 生态系统功能服务提供者承担，正外部性随之产生。 “市场如要做到能反映生态学的客观真理，那就应把生态系统提供的服务的价值也包括进去。”[2]生态补 偿是实现生态价值的重要手段，其概念有广义和狭义之分。“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态 功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成 本或收益，达到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部 性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消 费中的搭便车现象，激励公共产品的足额供应；解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资 武汉大学法学院博士研究生，江汉大学政法学院教师。 本文所谓之生态利益是环境利益的下位概念。环境利[1]益是人类对于环境的客观需要，包括人类对环境提供产品服务 的需要和人类对环境提供生态功能服务的需要。环境为人类提供产品服务形成经济利益，为人类提供生态系统功能服务则 形成生态利益。 [美]莱[2]斯特 ·布朗：《生态经济》，林自新、戢守志等译，东方出版社2002年版，第267页。 并使生态资本增值的一种经济制度。”[3]广义的生态补偿既包括外部不经济性内部化，也包括外部经济性内 部化；狭义的生态补偿则仅指外部经济性内部化。本文所讨论的跨流域调水生态补偿主要是指狭义的生态 补偿，即对水源区提供的生态系统功能服务[4]所产生的外溢价值的补偿。 根据 “俱乐部产品”理论，区域间和关联区域间的主体都是 “俱乐部成员”，共同享有生态效益的产权，必 须承担均等的成本，而不能仅仅让生态效益经营者单独承担，这样才能使生态效益的生产者和经营者同样能 够象生产私人物品一样得到有效激励。[5]跨流域调水生态补偿要求受水区分担因调水获得的生态外溢的成 本，它是对水资源生态和经济多元价值的认可。具体而言，跨流域调水生态补偿是生态系统功能服务正外部 性的内部化手段，是将环境资源补偿的具体行为引人到社会关系内部，使生态系统功能服务的受益者补偿生 态建设者和为生态建设放弃发展机会的损失