浅析旅游管理的被动性缺位及其对策.doc

浅析旅游管理的“被动性缺位”及其对策 【中国行政管理】2007年9期 王德刚 彭燕平 [摘要]旅游业是一个具有综合性特征的新型产业——实际上是一个“产业群”，但却沿袭着传统的管理体制，产业特征与管理特征的不对称造成旅游管理的“被动性缺位”，本文对其原因进行了深入探讨并提出了在传统管理体制不能彻底打破情况下的解决思路。 [关键词]旅游管理；体制改革；对策 经过二十多年的发展，中国现代旅游业已经成长为一个规模庞大、社会贡献显著的综合性产业，期间旅游管理体制几经变革。回顾旅游业的成长历程，其每一次大的进步都是与旅游管理体制的改革分不开的，旅游管理体制改革是旅游产业发展的制度动力，而旅游产业的发展又促进了旅游管理体制的改革[1]。但我们不愿看到的是，目前我国旅游业快速发展与旅游管理体制改革严重滞后的矛盾依然存在，甚至更加突出，而旅游管理体制改革滞后所造成的直接影响就是旅游管理的“被动性缺位”，进而影响到旅游业的规范和健康发展。 一、旅游管理“被动性缺位”的表现 由于旅游业在我国属于“后发性”产业，受传统计划经济体制的影响，其管理体制是在原有条块管理模式下各部门对资源、权力、利益等基本分配完毕、并已形成长期惯例的情况下，在其他部门的权力、利益夹缝中成长起来的，一开始就存在着先天的不足——属于传统社会管理体制中的“弱势群体”，也因此造成了现代新兴产业与传统管理模式之间的矛盾。从现状看，这种矛盾集中体现在旅游行业管理和旅游资源管理两大领域。 （一）旅游行业管理体制建设现状——体系建设不完善，旅游管理机构性质模糊 目前，我国在旅游行业管理体系建设方面，基本上还是延续传统的部门管理模式，即各级旅游局作为行业主管部门负责不同级别的旅游行政管理工作；在旅游基本法尚未出台的情况下，主要通过各种条例、管理办法、政府规章等规范旅游市场，管理旅游企业。但是这种体制的建设极不完善，致使许多地方的旅游管理出现空白和缺位。 以山东省各级旅游管理机构的建设为例：山东省的旅游管理机构设有省、市、县三级旅游局，根据对全省的调查统计，到2006年底，17个地市级城市都设立了旅游局，其下辖的县/区/市全部设立旅游管理机构的有14个，其余3个市的县级旅游管理机构设立率分别为90%、83%、73%。从调查中可以看到，管理体制建设方面存在的问题主要表现在两个方面： 一是旅游管理机构的性质模糊。在山东省市、县两级旅游管理机构中，有的是“政府序列局”（17个市中有10个），有的“政府直属机构”（17个市中有1个），还有许多是“事业单位”（17个市中有6个，而90%以上的县级旅游局则都属于“事业单位”）。在国家实施行政许可法后，“事业单位”的管理职能受到挑战，很难想象，一个“事业单位”能够有能力去管理一个“主导产业”（“主导产业”是山东省委、省政府对旅游产业的定位）。更有甚者，有些所谓的县级旅游局在政府文件中则是“旅游开发公司”，对外时才遮遮掩掩地称为“旅游局”，成为当地政府的“应景招牌”。 二是人员配置参次不齐。从全省市级旅游局的人员配置看，最多的青岛市为81人，最少的德州市为9人，其它15市分别为：泰安70，济南57，烟台47，聊城45，临沂43，济宁32，日照30，威海27，枣庄22，淄博21，莱芜21，潍坊21，东营19，菏泽18，滨州14。人员力量的强弱既反映了地方对旅游业的重视程度，也反映旅游行业在当地的地位。 （二）旅游资源管理体制现状——条块分割、各自为政、管理混乱 作为综合性产业，旅游业发展依托的是大量的社会资源，这些资源分布在许多领域，旅游业也因此涉及到国民经济体系中的几十个部门，这种强关联性势必要求旅游管理具有较广的覆盖面。但在传统的部门管理模式下，旅游资源的管理权被强制性地归属到多达12个不同的政府部门，包括建设、林业、水利、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等[2]。如果说旅游资源空间上的分散性是造成条块分割的客观地理因素,那么多部门管理则是造成资源分散管理、条块分割的制度性根源。政出多门使资源管理极为混乱，管理空白、管理缺位、管理越位的现象都不同程度的存在：一些优势资源，因利益的驱动使几个部门争相插手管理，出现问题时却又互相推委；而相对较差的资源，哪个部门都不愿问津。从发展旅游业的角度看，非旅游部门在资源管理中的行为往往会表现出“不作为”和“作为”两种情况。前者是指非旅游部门出于狭义的资源保护意识，仅对资源进行消极的保护——维护和保持现状，不赞成也不从事开发，使资源的社会价值和经济价值都没有得到有效发挥；后者则指非旅游部门利用自己对资源的管辖权，进行自以为是的开发，但由于缺乏专业知识，经常使这种自主开发成为一种对资源的浪费和“破坏”，产生外部不经济性和“公地悲剧”现象。 旅游资源管理的分散状况，加上利