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清水江流域治理政策工具探究中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1033-2738（2012）05-0282-02 摘要：本文从对清水江流域概况的分析入手，对在清水江流域治理过程中的中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公民参与、第三部门等利益相关者进行分析，并对在清水江流域治理过程中采用的管制、直接供给、政府资助、家庭与社区、志愿者组织等基本政策工具进行阐述，在此基础上对清水江流域治理过程中存在的问题进行了深层次的剖析。 关键词：流域治理；政策工具；利益相关者 一、清水江流域概况 （一）自然环境概况。 清水江流域（贵州段）位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵地过渡的斜坡地带，地势向东、东南倾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在贵州境内长459KM，流域面积17145KM2。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州内3市12县的全部或部分地区。 （二）清水江流域的水污染状况。 1.工业排放。 清水江流域环境污染主要为水污染，其中工业废水是清水江流域水环境的主要污染源。清水江流域的工业污染源分布在化工、化肥、机械制造电力、建材、轻工、食品、采治等行业，主要分布在福泉市、都匀市和凯里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行业的废水排放量占到整个流域废水排放量的83%以上。 2.生活污水排放。 随着清水江流域人口增长和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急剧上升。生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%，流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系统，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。同时，农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因。 二、清水江流域治理政策工具的利益相关者分析 任何一个公共问题，都会涉及或多或少的利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体，涉及不同的利益群体。不同的利益群体受政策工具的影响，同时利益群体也会影响政策工具的运用。政策工具的运用必须考虑到多元利益群体，进行多元利益群体分析。在流域治理的过程中，中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公众、第三部门等利益群体都据以不同的利益出发点谋取自身利益的最大化。这种基于部门利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性发展，给流域的生态环境造成了难以估量的后果。 （一）中央政府。 流域治理的整体性、多元性、多样性决定了流域治理不可能实现由一个部门全权负责管理，而必须实现多部门间的协作管理，这就必须要有一个从宏观视角进行综合规划，统一布署的机构。 中央政府正是从宏观管理，制定法律法规及流域综合管理入手发挥其主导作用。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《渔业法》等都规定了相应的主管部门和协调部门，对这些监督、管理部门的具体监督管理职权做出了具体的规定，分清权限、职责，避免各管理机构间趋利避害、推诿扯皮。 （二）地方政府。 对于流域的治理，地方政府往往会陷入“上有政策、下有对策”的治理困境。一个流域往往由几个地方政府分段管辖，但由于地方保护主义与利益的驱动，以及政府部门内在的“官僚本位”思想，流域内各利益群体之间形成一种极强的官僚层级关系，且各地方政府之间难以沟通或沟通常归于无效，使得流域开发治理的规划方案难以有效的发挥作用。 （三）涉水部门。 政府是流域治理的主体，如果政府在机构设置与职能划分上存在不足，那再完美的政策都无法实现其预期价值。在清水江流域治理过程中省级层面的涉水机构有水利厅、环保局、林业厅等部门，在清水江段一个涉水事务，涉及到水利局、环保局、林业局、发改委、税务局、工商局等各个部门，增加了流域治理的复杂性。 （四）涉水企业。 流域区内丰富的资源，是流域区发展得天独厚的优势。但流域区在经济发展的同时，也给流域的生态环境造成了无法估量的破坏。最大的问题是直接或间接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要来自于流域区内的重点企业。自2000年以来，清水江流域就不时的受到沿江重工企业的污染，曾一度引发“村民集体砸厂”事件，“村干部集体辞职”事件。 清水江流域的环境问题主要在于上游重工企业的三废排放。许多不达标的污染源直接排入江中，而这些企业又是地方政府的缴税大户，政府对他们有一定的依赖性，使得政府在对等重污染企业的排放污染源上“睁一只眼闭一只眼”。在一些污染比较严重的河段，如果民众的反映不能引起高层的注意，这种污染情况仍会继续。如2006年，由于清水江流域水质污染极其严重，受到高层注意，国家环保总局派专员督办此事，才使得一些严重污染企业整顿停业。