集体土地所有制改革政策对比浅析.PDFVIP

集体土地所有制改革政策对比浅析 何玉婷① （中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275） 【内容摘要】现阶段我国城市化、工业化和市场化进程的快速发展，对集体土地所有制带来的严峻的挑战。 针对这些挑战，我国出台了一系列的政策，最有代表性的政策可以分为两种，一种是“国有化”改革政策， 另一种是“完善集体土地所有制”改革政策。从实际的改革案例中分析这两种政策的实施条件，并找出这 些政策的不足之处,有利于这些政策的推行，从而有利于更符合国情的土地管理体制的建立 【关键词】集体土地所有制 产权 流转 近年来，在我国土地二元所有制的框架下，各地政府出台了不少土地政策，期求不断调 整的人地关系，缓解人地矛盾。可以说，对集体土地所有制的调整是最核心的内容。 2003 年 9 月，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定》（试行），以更大的力度对 郑州市的城中村进行大刀阔斧的改造。按照规定，今后城中村将逐步改变为城市社区，土地 由集体所有变为国家所有。 2005 年 10 月 1 日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》实施,广东成为第一个 允许集体建设用地(使用权) “合法”入市流转的地区,打破了“非经政府征地,农村土地不得 合法转为非农用途”的传统旧制。 那么，在城市化、市场化、工业化快速推进的过程中，这些关于集体建设用地的政策之 间有什么区别与联系，在什么情况下采取何种政策会更好？政府是以什么标准来选择政策 的？厘清以上问题，对于我国土地市场的建立、土地资源的合理利用以及推进我国城乡和谐 发展有积极意义。 一、引论：集体土地所有制的改革动因 我国《宪法》《民法通则》《农村土地承包法》《土地管理法》《农业法》等重要的法律中 都有明确的规定：中国农村的土地归农民集体所有。如《土地管理法》第八条规定：“农村 和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留 地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体 ① 何玉婷（1983—），女，广东佛山人，中山大学政治与公共事务管理学院土地资源管理学研究生。 所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集 体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已 经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。” 可见我国实行的是二元化的土地所有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。 之所以采用土地农民集体所有制（collective ownership of land ），一方面是出于政治因素的考 虑（例如，调和农民阶级与工人阶级的矛盾，缓和土地全盘国家化对社会带来的冲击等）， 尽可能扩大公有制的影响范围和影响力；另一部分原因是想通过农村土地集体所有制赋予农 民农村土地的所有权与使用权，激发农民的生产热情，推动农业发展。然而在城镇化、工业 化、市场化快速发展的今天，集体土地所有制在实践中显现出来的缺陷越来越明显，积累的 矛盾也越来越深，甚至损害到农民的切身利益。不少学者都把矛头指向了集体土地的所有权， 主要矛盾体现在以下方面： 首先，集体土地所有者主体界定不清晰。“集体”并不是一个真正的法人实体。根据《土 地管理法》，“集体”可以分解为村集体经济组织，村民委员会，乡（镇）农村经济组织这三 个主体。但是法律并未明确三个主体内的权力配置，导致了农村土地集体所有制的模糊性， 造成农村土地没有明确的、最终的所有权主体，使得农村土地的集体所有从理论上来说处于 虚置状态。现实情况是，农村土地集体所有往往是村集体即村民委员会所有，又进一步流变 为村干部所有，村干部实际掌握了农村集体土地的控制权。农民本身并不能直接影响到土地 的利用决策。农民“集体所有”只是名义上的。因此，土地农转非的过程多数都由村干部掌 握控制，土地的增值收益往往没有完全分配到各个农民手上，不少收益都被村干部从中抽调。 也正因为集体土地所有权被村干部操控，土地利用随意性比较强，缺乏科学的规划，且农地 往往被过度开发，浪费土地的情况比较严重。 其次是集体土地的流转所有权不完整，农民集体难以分享到土地增值的收益。周其仁先 生指出① ，“在组成产权的……权利中，转让权起着更为关键的作用……要是转让权受到限制， 潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。”“急