作为公共管理主体国有企业转型探究.doc

作为公共管理主体国有企业转型探究摘 要：从理论和实践层面来看，国有企业是公共管理的重要主体之一。国有企业在市场化的改革过程中存在公共性缺失问题。未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业承担社会责任是国有企业参与公共治理的重要实现路径。 关键词：公共管理 国有企业 社会责任 改革以来，中国社会经历了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。宏观经济体制的转变必然带动作为社会基本单位的国有企业的变迁，引发微观经济层次由单位化的经济组织向市场化的经济组织的转型。中国国有企业转型虽发生在经济领域，但其根源却深植于非经济领域。因此，国有企业转型问题并不仅仅是个经济制度的创新问题，它还涉及到公共管理的创新问题。 1.转型时期国有企业公共性的缺失问题 尽管这些年国有企业在经济实力上取得了非凡的成就，但华丽数字的背后，国有企业还有很多必须解决但仍然没有解决的问题。从国有企业的性质来看，前期的国有企业改革工作只注重国有企业的经济性，而忽视了国有企业的公共性。与一般企业不同的是，国有企业的国有本质决定了国有企业是具有公共管理职能的公共企业，它不仅需要关注自身经济目标的实现，更需要关注其非经济目标的实现；而国有企业非经济目标主要通过国有企业履行社会责任来实现。1979年，国有企业在放权让利试点中，开始实行利润留成制；1983年，国有企业开始实行以税代利制度；1986年底，国有企业实行了承包经营责任制；1993年，国有企业改革进入了建立现代企业制度试点阶段。这一系列改革措施的实施显著提高了国有企业市场化水平，对提高国有企业经济效益做出了重大贡献，但与此同时，在以市场化为取向的改革进程中，面对民营经济以及跨国公司迅速成长而形成的巨大竞争压力，国有企业确立了片面追求利润最大化的经营目标，而逐渐放弃了作为公共企业应该承担的社会责任。刚刚建立现代企业制度的国有企业，既不愿意承担那些长期以来以国有企业办社会形式而承担的社会责任，也没有在企业内部树立起承担其应该承担的、由企业国有性质决定的社会责任的基本意识。从政府的角度来讲，为了从形式上消除传统计划经济体制下的政府形象，开始实施政企分离的措施，国有企业转型的过程几乎成为了公共性丧失的过程。国有企业改革实际上是按照西方的现代企业制度惯例进行的，就在我国进行企业改革的同时，即从20世纪80年代以来，西方的企业管理正在由“以资为本”逐渐转向“以人为本”。西方管理学界和众多企业开始信奉“企业社会责任理论”，即企业不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任。考察国有企业的发展历程，我们更清醒地认识到国有企业发展要受到市场准则和社会责任的双重约束，过分依赖这两条原则中的任何一条都会造成严重的扭曲。忽视市场准则的企业将逐渐丧失活力，而忽视社会责任的企业又可能导致“资本主义剥削”。事实上，改革以来，国有企业转型的问题就是不平衡地强调一条原则比另一条更重要。我们今天面临的挑战就是如何认识国有企业的社会责任，如何认识国有企业的公共性缺失问题。 2.国有企业作为公共管理主体的理论依据 从国外最新的公共管理理论发展来看，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。在公共治理的理论体系中，国有企业被看成是提供公共产品和公共服务、实现一定社会目标的公共管理主体之一。所谓公共治理理论，是伴随西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，这些公共管理主体不仅包括长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性，公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，也表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。 在公共治理的理论体系中，政府并不是公共管理的唯一主体，因为当代社会的公共管理是一个责任共担的社会管理系统，国有企业、非赢利组织均参与其中并发挥自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理结构中居于最重要主体地位的同时，还需要充分认识到国有企业在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美国著名管理学家徳鲁克论证了当代政府的有限性和管理对象的特定性，而且也只有有限政府才能实现强力政府和高效政府。在政府改革中，应发挥政府、市场和社会三方的作用，并需要从“政府失败”、“市场失灵”来思考公共管理各主体之间相互配合的必要性。因此，政府机制存在的失灵现象，决定了公共管理中国有企业回归的必然性。作为一种新兴的公共管理理论范式，公共治理理论必