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集体经营性建设用地入市的立法回应解析 ——《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）入市规定解读与评析 宋志红 （国家行政学院，北京 100089） 摘要：国土资源部公开征求意见的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）对农村土地制度改革“三项试点”积累的可复制、可推广经验做出了充分回应，其对集体经营性建设用地入市的规定消除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，同时对入市的前提条件、主体、方式、范围、授权国务院另行制定的事项等做出了原则性规定。这些规定对于建立城乡统一的建设用地市场意义重大，也体现了此次改革“稳中求进”的特色。这一改革举措解并不意味着“集体土地上可以开发房地产”或“小产权房”可以“转正”。 关键词：集体经营性建设用地入市；土地管理法；土地制度改革；试点 中图分类号：F301.11；DF459；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2017）06-0000-00 0引言 近日，国土资源部公布了由其负责起草的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（送审稿）（以下简称“征求意见稿”）[1]，就该修正案公开征求社会各界意见，该征求意见稿进一步修改完善后，将提交给国务院法制办进入立法程序。《土地管理法》的修改工作自2003年既已启动，争议巨大同时历经波折。2014年底，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，随后全国人大授权全国33个试点县市就这三项制度改革先行先试，与此同时，土地管理法修正草案的起草工作也相应提速。近日，这部备受关注的修正草案终于得以和公众见面。 毫无疑问，在“征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”这三项制度改革中，集体经营性建设用地入市是改革力度最大、意义也最深远的一项。从试点探索情况来看，基层政府和农民对此项改革的热情都很高，截至2016年底，试点地区入市地块共计226宗，面积3650.58亩，总价款约46.77亿元[2]，可谓成效显著。试点探索实践充分表明，此项改革举措是顺应实践需要和符合农民利益的，总体改革方向必须坚持。此次征求意见稿也及时对这一改革方向予以确认，从而为集体经营性建设用地入市打开了“法律之门”，这对于建立城乡统一的建设用地市场意义重大。土地管理法作为规定国家土地制度的基本法律，需要具有较高的稳定性，该法律在规定集体经营性建设用地入市改革举措时，既需要顺应实践需求并充分反映改革试点成果，又需要处理好制度设计的稳定性和灵活性之间的关系。正确理解征求意见稿对集体经营性建设用地入市的规定，有利于全面把握当前改革试点进展和未来改革走向，有利于正确理解此项改革举措的重大意义和改革要点，避免陷入“小产权房转正”“集体土地上开发房地产”等解读误区。 1征求意见稿是如何回应集体经营性建设用地入市改革的？ 作为对集体经营性建设用地入市改革的回应，此次公开征求意见的土地管理法修正草案送审稿彻底扫除了集体经营性建设用地入市的障碍，并对允许集体经营性建设用地入市做出了明确规定。具体体现在：第一，删除了现行法中禁止集体经营性建设用地入市的条文（第四十三条、第六十三条）；第二，将原第六十三条修改为“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定。”这两条规定虽用语不多，但内涵丰富，意义重大： 第一，彻底扫除集体经营性建设用地入市的法律障碍，为集体土地和国有土地的统一市场、同地同权奠定法律基础。 第二，明确入市的前提条件：符合土地利用总体规划。符合土地利用总体规划是一切土地（包括国有土地、农用地）利用行为的前提条件，也是我国实行最严格的土地管理制度的必然要求，不容置疑。即便在土地私有制国家，一切土地利用行为也必须受到土地用途管制的限制。因此，这一限定条件的设置非常必要。需要指出的是，此处并没有沿用《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中“存量”的限制，这主要是因为：一方面，严格限定在存量范围会导致潜在入市范围的极大限缩，从而使得改革潜在红利大打折扣；另一方面，从动态发展角度来看，区分存量、增量在实践中既不可行，也不利于土地利用规划的实施，实践中也存在将整理节约出来的废弃建设用地、公益性建设用地、宅基地等进行综合性统筹利用的需要，修正草案第六十四条也规定宅基地腾退后可以根据国家有关规定整理利用。因此，征求意见稿的这一规定充分吸收了试点探索的经验，体现了实事求是的态度。 第三，明确入市的主体。修正草案明确入市的主体是集体土地所有权人，而非地