略论我国矿山安全法律制度完善.docVIP

略论我国矿山安全法律制度完善我国目前正处于工业化的高速进程中，近年来对矿产资源的需求增幅巨大。同时，我国矿山安全的压力亦日益增加，矿山重大事故频发，伤亡巨大，经济损失惨重，已经引起了国家的高度重视和社会的强烈反响。矿山安全法律制度建设的相对严重滞后，已极大制约了采矿工业乃至国民经济的可持续发展。此状况的重大诱因是：采矿业由原来的国营计划经济模式为主转变为市场经济模式全面铺开以后，非公有制矿业经营者处于经济人逐利的本能，在我国有大量的农村剩余劳动力资源、低成本劳动力市场供大于求的情况下，肆意削降机器设备投入和安全防范措施，使矿难不断发生。因此，危险性不应成为事故的借口，有关矿山安全的监管措施和法律制度的有效供给迫在眉睫，相关的法律制度必须有效地参与到这场博弈中来，成为合理配置资源有效工具。 1　对我国矿山安全立法现状的反思 1990～1996年是我国煤炭事故高峰期，仅1993年就有8620名煤矿工人死亡，当年所有矿山事故死亡总人数为10883人，制定《矿山安全法》在当时已刻不容缓。1992年由全国人大常委会制定的《矿山安全法》成为我国建国以来第一部包括煤矿在内的各类矿山从事生产活动必须遵守的一部安全基本法律。为实施该法，1996年10月30日由劳动部发布了《矿山安全法实施条例》，对一些问题作了具有可操作性的明确规定。其后亦有不少关于矿山安全方面的补充规定和相关法规陆续出台。 目前，我国矿山安全立法虽已形成了以《宪法》为根基，以《矿山安全法》和《安全生产法》等为主干，以《煤炭法》、《矿产资源法》等法律中的相关规定为辅助，以《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》、《乡镇煤矿管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等大量的行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系，各省、自治区、直辖市也依据上述立法框架和精神制定了不少安全生产方面的地方性法规和规章，但由于种种原因，在实践中的矿山安全法律制度仍存在着诸多问题： 1.1　立法过于原则化，立法目标价值取向多元化，安全保障的价值目标极易在地方、部门的利益偏好和对经济效益的追求中弱化和迷失 《矿山安全法》作为规范矿山安全生产的基本法，总的看来在立法上存在过于原则化、概括化的倾向，全法只有50条，可操作性极差。政府部门和矿山企业真正的执法和守法依据往往是劳动部的《实施条例》和各省的《实施办法》。而在这些下位法规具体化的过程中往往又掺杂了各部门和各地方自身的利益偏好，规范统一性差，此亦产生了行政立法替代人大立法的倾向，不符合法治的精神。同时，这些下位法由于其本身效力欠缺，在很多情况下也难以弥补母法规范不足的缺憾。 此外，纵观我国的劳动安全立法，尽管都将保护劳动者的人身安全与健康作为立法的目的，但同时又都以“促进经济发展”作为另一个重要目的。“促进采矿业的发展”极易被生产者解读为经济效益的最大化追求。虽然矿工的安全与经济的发展有着一致性，如矿难也会影响经济的发展，然而，二者之间更多的是还存在着价值冲突。安全投入严重不足或者不顾安全超能力生产等是发生诸多矿难最直接原因。希望通过一部法律实现多个目的，实际效果将难免出现事与愿违的情况，因为在价值出现冲突的时候，立法者的价值取向，无疑影响着法律的实施效果。由此而言，立法目标和价值取向多元化，往往使劳动安全的重要性淹没在了经济发展的大潮之中。 1.2　调整对象存在重大疏漏，相应责任主体不周详 我国的《矿山安全法》颁布于1992年11月，而“建立社会主义市场经济体制”改革目标正式提出于1992年10月12日党的十四大报告，因此，在该法的制定过程中，我国仍然处于计划经济时代。经济转型大背景下“权力政府”向“责任政府”的转变和乡镇、私营矿山占矿山总数的比例的极大上升都未能在该法的法律条款中体现和规。1992年的《矿山安全法》并未对“矿山”这一最基本的概念进行严格界定，而《实施条例》则将其定义为：“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”。这一定义在当时国有、集体矿山一统天下的情况下看似合理，在非法小矿大量存在的今天看来则存在着致命的疏漏。因为按照这一定义，非法矿山即使实施了不安全的生产行为，也能逍遥于《矿山安全法》之外。 更为严重的是，在《矿山安全法》等法律中规定的法律责任主体之一是矿长，但并未对矿长的实际身份作出明确规定，这一疏漏使数量可观的非公有制矿山的实际拥有者、投资者及收益者等并非矿长的人可能逃脱《矿山安全法》的监管和规制，而他们恰恰是受利益驱动最偏向于抵制安全生产的高端决策下达者。最近发生在山西省洪洞县新窑煤矿特大瓦斯爆炸事故中，矿山企业方面的责任主体即极具典型意义。主体有“实际上大老板”(主要投资和收益者)、法人代表、实际经营煤窑的四个矿长