行政规定司法审查和救济方式.docVIP

行政规定司法审查和救济方式摘 要：行政规定是指国家行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件，因其制定主体广泛、数量众多、层次复杂，仅靠现有的备案审查和行政复议中的附带性审查对其侵权加以救济是不够的，亟需将之纳入司法审查和救济的范围。司法机关应着重审查行政规定的制定主体、制定程序以及内容的合法性，并在此基础上采用撤销、拒绝适用、司法建议等救济方式，以监督和制约行政权力，保障行政相对人的合法权益。 关键词：行政规定；司法审查；救济方式；受案范围 中图分类号：D922.104 文献标志码：A 文章编号：1002—7408（2012）010—0090—04 行政主体在行使行政权力的过程中，其违法和不当行政行为难免会给行政相对人的合法权益造成侵害，这就要求国家应建立健全对行政侵权的救济制度。这里所说的“救济”是法律意义上的救济，不同于一般意义上的救济。一般意义上的救济指的是物质救助行为，即“用金钱或者物质帮助灾区或困难的人”[1]；而法律意义上的救济则是指国家通过裁决争议，制止或矫正侵权行为，从而使合法权益受到侵害的人获得某种补救，是一种重要的法律制度。目前，在我国，司法救济的范围仅限于具体行政行为造成的侵害，而包括行政立法和行政规定在内的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围。在这种情况下，司法机关难以对行政机关的行政权力进行全面的监督，导致行政相对人的合法权益缺乏有效的司法救济。为了构建有效的司法救济制度，本文拟从分析行政规定的性质及救济现状入手，着重探讨行政规定的司法审查标准和司法救济方式。 一、行政规定的性质及救济现状 传统意义上的抽象行政行为包括两种基本类型：一是行政机关制定行政法规、规章的行为，即行政立法行为；二是行政机关制定和发布决定、命令等其他规范性文件的行为，即行政规定行为。就其性质来看，前者是由国家行政机关根据宪法、法律授权进行的立法活动，而后者则属于行政行为的范畴。由此可见，行政规定是指国家行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件，包括具有普遍约束力的决定和命令等。需要指出的是，我国学界对“其他规范性文件”除了称为“行政规定”之外，还有“行政规范”、“行政规则”等不同的称谓。有学者认为，“所谓行政规范，是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令的总称。”[2] 还有的学者主张“用行政规则的名称来代替其他规范性文件，因为其他规范性文件并非一个严谨的法律术语”。[3]43—44 根据救济主体的不同，可以将行政规定的救济分为行政机关救济、立法机关救济和司法机关救济三种。其中，第一种属于行政系统内的救济，后两种属于行政系统外的救济。目前，我国对行政规定的救济主要有两种途径：一种是行政机关的救济，包括行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查；另一种是国家权力机关的救济。 1.国家行政机关的救济。现行《宪法》第89条和第108条分别规定，国务院行使下列职权：改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”在现实生活中，国家行政机关的救济主要是通过行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查来实现的。（1）上级行政机关对行政规定的备案审查。备案制度是指行政机关所制定的行政规定须向上级行政机关进行备案，接受上级行政机关的审查，如果上级行政机关发现下级行政机关制定的行政规定违法或者不当，有权自行或要求下级行政机关变更或撤销之。行政规定的备案制度看似对行政规定进行了全面的监督，但是，这种行政系统内部的监督，由于下列原因往往难以奏效。其一，在实践中，上级行政机关对浩如烟海的行政规定往往只备案不审查，即使报备的行政规定存在违法或不当，也不会及时得到审查和清理。其二，由于行政机关上下级之间存在隶属关系，违背了正当程序的最基本原则，即“任何人不能做自己的法官”，使行政规定的备案制度难以做到真正的公平、公正，行政相对人往往不能信服。（2）行政复议机关对行政规定的附带审查。《中华人民共和国行政复议法》第7条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。此外，该法第26、27条还分别规定了复议机关对行政规定进行附带性审查的两种方式。一种方式是被动审查，即复议申请人在申请行政复议时，一并提出对该法第七条所列有关规定的审查申请的；另一种方