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跨乡镇建制基层公共治理体制创新探究[提要] 在新农村建设的大背景下，广大的农村居民对公共服务的需求不断增长，但是农村的公共服务供给严重不足，影响了新农村建设的顺利进行。本文通过介绍石家庄市平山县基层公共治理体制改革现状，论证跨乡镇建制的基层公共治理体制适合我国国情的结论。这种新的治理模式有利于有效政府的建立，是进一步深化乡镇机构改革的有效途径。跨乡镇建制的基层公共治理体制是在一定区域内，多个乡镇在县政的协调下，整合人力、物力和财力资源，联合共建优质的公共事业中心和管理机构的公共治理体制。 关键词：乡镇改革；公共服务；最优财政；有效治理 中图分类号：D63 文献标识码：A 收录日期：2012年9月17日 2009年中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，其中明确指出要创新管理体制，县乡可根据实际情况，实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的新公共服务和管理体制。这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动。跨乡镇建制的基层公共治理体制以最优财政和有效治理理论为指导，是在乡镇改革的大背景下从区域整体协调发展的角度出发而特别区分出来的公共治理模式，它在整个区域范围内发生作用，服务于整个区域。 一、建立跨乡镇建制的基层公共治理体系的可行性分析 1、“七通一平”提供了充分的现实条件。自1978年以来，随着社会经济和科技的发展，我国农村“七通一平”工程成功建成，缩减了镇域间的空间限制，拓宽了乡镇公共治理的地域范围与业务区间；网络进村、电信进户，为府际交流和公民参政提供了信息网络平台；电视电话会议、一网通等现代政府管理技术的发展，为公共管理方式的革命提供了条件，增加了基层政府的公共行政半径，使提供跨乡镇建制的基层公共治理成为可能。 2、我国加强乡镇机构改革的政策引导。2003年SARS之后，河北省政府为深化畜牧兽医体制改革，建立健全乡镇动物防疫体系，提出了跨乡镇行政区划构建畜牧防疫体系，起草并下发了《关于建立健全乡镇动物防疫体系的意见》，对基层站的机构性质，人员编制，经费保障等关键性问题做出了明确的规定。按照这一文件要求，经过4年的努力，全省各县区普遍建立起区域性基层动物防疫站。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，指出：“力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监督等公共服务机构”。 3、建立跨乡镇行政建制的基层公共治理体制的理论支撑。“最优财政”和“有效治理”理论是新公共行政的价值内涵，是跨乡镇行政建制的基层公共治理体制的理论支撑。最优财政，即“少花钱、多办事、办好事”，将优化乡镇政府财政支出结构。有效治理，即实现“作为公平的正义”和“作为管理的效率”。跨行政建制的基层公共治理正是基于这种公共行政理论，以“减少管理层级和管理费用；整合有限资源，向群众提供优质、公平的公共产品和公共服务”为宗旨的善治实践。 4、建立跨乡镇建制的基层公共治理体制是历史发展和世界潮流的必然选择。近现代时期，英美等西方发达国家近200年的公共行政与公共服务实践证明，跨乡镇建制的基层公共治理模式是行之有效的，是深化乡镇机构改革的必然选择。以美国马赛诸塞州布鲁克莱茵镇为例，该镇人口数目与中国普通乡镇相当，在公共服务上采用跨行政建制的片区化公共治理模式，所提供给居民的公共产品的质量和数量都远远超过中国。 二、片区化基层公共治理现状 1、以县为主的管理机制。平山县的跨乡镇建制的基层公共治理模式，实行的是“县政乡派、以县为主”的管理机制，各派出机构不受乡镇政府的财政、人事、管理等约束。这是由于在乡为一级行政区划的政治条件下，多个乡镇联合共建公共事业中心，既不可能抛开政治前提独立构建区域协调机制，也不可能摆脱地方博弈的影响由某镇或某乡占据领导地位。 平山县总计23个乡镇，在“县局直管学校、学区代理管理”的乡镇教育管理体制下，目前共建四个学区，学区均属于县教育局的派出机构，在县教育局的授权和委托下，管理整个学区的教育教学等事务。在“以县为主”的管理机制下，县政通过有效的财政约束和人员编制进行掌舵式管理，对辖区内公共治理机构实行政策性、辅助性等协调性领导。 2、人权和财权归县，事权归乡镇机构。推行跨乡镇建制的公共治理体制要妥善处理好人、财、事三者之间的关系。目前，我国乡镇机构进行跨行政建制改革后，人权、事权、财权分配均统一为：县政府统一管理辖区内改革后机构的财权及人权，而乡镇机构本身只负责具体的事务性工作。 2003年，平山县法庭编制改革中，重新规划的6个基层人民法庭均无人事权和财政权利，基层法庭工作人员由平山县人民法院下派。在该县的学区制中，成立县教育财务结算中心，核